Ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления. Право граждан на осуществление местного самоуправления

Термин «местное самоуправление» является многозначным. Такая многозначность, безусловно, оказывает влияние на понимание того, что рассматривается под правом на местное самоуправление, правом на осуществление местного самоуправления .

В гл. 2 Конституции РФ не содержится прямого установления таких прав. Хотя право граждан на осуществление местного самоуправления и не названо в числе прав и свобод человека и гражданина, содержащихся в гл. 2 Конституции РФ, данное право является конституционным по смыслу ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 32, ст. 130-133 и реализуется гражданами путем референдумов, выборов, иных форм прямого волеизъявления . Кроме того, в ст. 133 речь идет о запрете на ограничение прав местного самоуправления. Таким образом, в самой Конституции РФ фактически предусмотрены комплексные права местного самоуправления.

По смыслу ст. 32 (ч. 2), 130, 131 и 132 Конституции РФ граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления. Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения законов Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта РФ .

Из постановления Конституционного Суда РФ. Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования (ч. 2 ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ), в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. При этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления .

В. И. Васильев обращает внимание на то, что нужно четко различать право на местное самоуправление и право на осуществление местного самоуправления. Он подчеркивает, что это неодинаковые юридические категории. Право на самоуправление как субъективное право не существует. Местное самоуправление является обязательным институтом конституционного строя, и его присутствие на территории всего государства не зависит от воли отдельных граждан или их коллективов. Оно учреждено в системе публичной власти общей волей всего народа и нормативно объективировано в соответствующих положениях Конституции РФ. В отличие от него право на осуществление местного самоуправления является субъективным правом, содержание которого не связано с учреждением или упразднением местного самоуправления как такового .

«Понятие «прав местного самоуправления», воспроизводящее формулу статьи 133 Конституции РФ, не идентично понятию «права граждан на осуществление местного самоуправления». Первое шире второго, права местного самоуправления имеют весьма важную компетенционную (муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления) составляющую. И хотя эта составляющая непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание права граждан на осуществление местного самоуправления, она имеет относительно самостоятельное значение и особый механизм защиты» .

Право на осуществление местного самоуправления представляет собой совокупность индивидуальных и коллективных прав.

Коллективные права можно определить как права, обладателями которых является местное сообщество (население), осуществляющее самостоятельную деятельность в пределах муниципального образования. Территориальная привязка коллективных прав позволяет говорить о сообществе жителей, наделенных правами: а) принимать решения самостоятельно; б) участвовать в принятии решений; в) осуществлять самоуправленческую деятельность через избираемых представителей .

К коллективным правам относят :

• 1) право населения на самоорганизацию и на признание городских, сельских поселений, других территорий в качестве муниципальных образований (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ);
• 2) право на самостоятельное осуществление населением власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, ст. 3, 35-39 Федерального закона № 131-ФЗ);
• 3) право на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ);
• 4) право на проведение местного референдума как формы непосредственного осуществления местного самоуправления (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ);
• 5) право на муниципальные выборы, включая выборы депутатов, членов иных выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ);
• 6) право на осуществление правотворческой инициативы (ст. 25 Федерального закона № 131-ФЗ);
• 7) право населения принимать решения по вопросам местного значения (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ);
• 8) право на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, п. 3 ч. 1 ст. 15, п. 3 ч. 1 ст. 16, ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ);
• 9) право на финансовую самостоятельность, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, ст. 52, 53, 55 Федерального закона № 131-ФЗ);
• 10) право на установление местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, п. 2 ч. 1 ст. 55, ст. 57 Федерального закона № 131-ФЗ);
• 11) право на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, п. 8 ч. 1 ст. 15, п. 9

ч. 1 ст. 16, п. 6 ч. 3 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ);

12) право решения вопросов установления и изменения границ муниципального образования (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ,

ч. 2 ст. 10, ст. 11, 12 Федерального закона № 131-ФЗ);

13) право на разработку и принятие устава муниципального образования (п. 1 ч. 1 ст. 17, п. 1 ч. 3 ст. 28, п. 1 ч. 10 ст. 35, п. 1 ч. 1,

ч. 2 ст. 43, ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ);

• 14) право на судебную и иные формы государственной защиты местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ, ч. 3 и 4 ст. 3, ст. 19, ч. 2 ст. 20, ч. 3 ст. 21, ч. 7 ст. 44, ч. 3 ст. 73, ч. 3 ст. 74, ч. 6 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ);
• 15) право на коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ, ст. 32 Федерального закона № 131-ФЗ).

Очевидно, что данный перечень коллективных прав местного сообщества на самоуправление не является исчерпывающим.

К индивидуальным правам относятся :

• 1) право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, ч. 1 ст. 3, ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ);
• 2) право граждан быть инициаторами местного референдума, участвовать в его проведении (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, ч. 1 ст. 3, ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ);
• 3) право на индивидуальные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ, ст. 32 Федерального закона № 131-ФЗ);
• 4) право граждан на равный доступ к муниципальной службе (ч. 2 ст. 3, ст. 42 Федерального закона № 131-ФЗ);
• 5) право на получение полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (п. 7 ч. 1 ст. 17, ч. 4 ст. 28, ч. 3 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ);
• 6) право на ознакомление с документами и материалами органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, п. 7 ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ);
• 7) право на объединение по месту жительства, включая создание органов территориального общественного самоуправления, инициативное участие в их деятельности (ст. 30 Конституции РФ, ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ);
• 8) право членов местного сообщества на обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, нарушающих индивидуальные или коллективные права местного самоуправления (ст. 46 Конституции РФ, ч. 9 ст. 22, ст. 78 Федерального закона № 131-ФЗ).

Вместе с тем перечень муниципальных прав граждан можно было бы существенно расширить за счет конкретизированных на уровне уставов муниципальных образований положений о возможностях использования гражданами представительных и непосредственных форм их участия в осуществлении местного самоуправления, например таких, как:

• - право досрочного отзыва населением выборных должностных лиц, депутатов представительного органа местного самоуправления;
• - право на выражение недоверия органу местного самоуправления;
• - право на осуществление контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих в установленных законодательством и уставом муниципального образования формах;
• - право каждого члена местного сообщества на участие в работе выборных органов городского самоуправления, включая возможность присутствия на заседаниях представительного органа и его комиссий в порядке, установленном уставом муниципального образования;
• - право каждого члена местного сообщества на непосредственное участие в обсуждении с использованием муниципальных средств массовой информации вопросов местного значения.

Право на осуществление местного самоуправления может быть реализовано в различных формах, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления. Можно выделить ряд форм непосредственной реализации как отдельными гражданами, так и группами граждан, населением права на осуществление местного самоуправления, например: местный референдум; опрос граждан, плебисцит; местные выборы (речь идет об осуществлении как активного, так и пассивного избирательного права); наказы избирателей; отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; собрания, сходы, конференции граждан; территориальное общественное самоуправление; массовые акции (митинги, шествия, демонстрации, пикетирования и др.); обращение в органы местного самоуправления; правотворческая инициатива; публичные слушания; деятельность в представительных органах местного самоуправления; осуществление муниципальной службы; иные формы.

В ст. 133 Конституции РФ содержится запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. По мнению Н. С. Бондаря, из этого следует, что на конституционные права местного самоуправления не распространяется ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, т. е. соответствующие права граждан РФ не могут быть ограничены по основаниям, указанным в ч. 3 ст. 55. Положение ст. 133

Конституции РФ о запрете на ограничение прав местного самоуправления, установленных не только Конституцией, но и федеральным законодательством, имеет принципиальное значение в силу еще одного важного обстоятельства. Оно предполагает безусловное требование, адресованное субъектам РФ, рассматривать федеральные нормы, гарантирующие права местного самоуправления, в качестве своеобразного муниципально-правового минимума, предела, ниже которого не может опускаться региональное законодательство .

Запрет на ограничение прав местного самоуправления получил свое подтверждение и концептуальное развитие в практике конституционного правосудия. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения квалифицируется как одна из основ конституционного статуса местного самоуправления (ст. 12 и 130, ч. 1 ст. 132, ст. 133 Конституции РФ), которая одновременно связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ), поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления.

В соответствии с ч. 3 ст. 3 Федерального закона № 131-ФЗ установленные Конституцией РФ и названным Федеральным законом права граждан на местное самоуправление могут быть ограничены только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данная формулировка точно соответствует ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Это дает основание утверждать, что оговорка по поводу возможности ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления касается не территорий, а целей, для которых это ограничение допускается .

И еще. Если в Федеральном законе № 154-ФЗ однозначно говорилось «запрещается», то в Федеральном законе № 131-ФЗ допускается подобное ограничение. Безусловно, какое-либо ограничение ставится в жесткие рамки федерального законодательства, но остается широкий перечень случаев, в которых такое ограничение возможно. Причем в законодательстве не раскрывается, что в каждом конкретном случае может означать «защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» .

Кроме того, в ст. 80 и 82 Федерального закона № 131-ФЗ предполагается установление федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях и на приграничных территориях. Эти федеральные законы, по сути, и должны расшифровать понятие «отдельные территории», которое упоминалось, но не раскрывалось в Федеральном законе № 154-ФЗ.

Рассмотрены основные содержательные характеристики права на местное самоуправление, определены формы его реализации и правовая основа осуществления в Российской Федерации. Выявлена необходимость защиты данного права в случае отсутствия возможностей для эффективного осуществления. Обозначены возможности самозащиты как способа защиты данного права, ее основные параметры. Демонстрируя особое значения местного самоуправления в системе институтов гражданского общества, автор отмечает роль местных сообществ в реализации самозащиты права на местное самоуправление. Отдельное внимание уделено вопросу отзыва выборных лиц местного самоуправления в порядке самозащиты. Также исследуются такие самозащитные акции субъектов права на местное самоуправление как обращения в органы местного самоуправления, участие граждан в публичных манифестациях и пр.

право на местное самоуправление

самозащита

отзыв выборных лиц местного самоуправления

обращения в органы местного самоуправления

самоорганизация граждан

публичные манифестации

1. Борисевич М.М. Местное самоуправление как стабилизирующий фактор становления и формирования гражданского общества [Электронный ресурс] // Современная наука: актуальные проблемы теории и практики. Сер. Экономика и право. – 2012. – № 5-6. – Режим доступа: http://www.nauteh-journal.ru/index.php/---ep12-56/511-a (дата обращения 19.09.2015).

2. Ваганова Н.А. Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления: дис. ... канд. юрид. наук. – Пермь, 2004. – 193 c.

3. Гончарук Н.С. Конституционное право граждан на местное самоуправление: некоторые проблемы практической реализации // Вестник государственного и муниципального управления. – 2013. – № 2. – С. 71-76.

4. Еремин А.Р. Право граждан на местное самоуправление // Правоведение. – 1998. – № 3. – С. 40-44.

5. Киселева А.М. Типы активного социального поведения местных сообществ // Вопросы управления. – 2011. – № 2. – С. 184-191.

6. Ленин В.И. Победа кадетов и задачи рабочей партии. 1906 // ПСС. – Изд-е 5-е. – М.: Изд-во полит. лит., 1968. – С. 271-352.

Инициативная личность в условиях активизации деятельности гражданского общества в современной России - главная цель и в некотором «весьма условном» смысле, если так можно сказать относительно личности, объект повышенного внимания со стороны социума в целом. Она реализует свой статус на самых разных уровнях и в разных формах. Одним из них является уровень местного самоуправления. Участие в отправлении муниципальной власти - одна из важнейших субъективных возможностей личности, обособившаяся как специфическое право - право на местное самоуправление.

Данное право, как и любое другое субъективное право, должно быть гарантировано и подлежит правовой защите. Несмотря на то, что обычно такая защита связывается с возможностью обращения в государственные структуры, особый ресурс - самозащита, которую мы предлагаем рассматривать и как способ защиты права на местное самоуправление.

Правовая самозащита - такие правомерные действия (реже - бездействие) граждан по защите прав, свобод, обязанностей (своих или иных лиц) в связи с пресечением собственными усилиями правонарушений и для обеспечения нормальной жизнедеятельности, допускающих причинение правонарушителю соразмерного (адекватного) характеру нарушенных прав, свобод и интересов вреда. Обычно самозащита ассоциируется с использованием права на необходимую оборону, отказом от дачи показаний родственников обвиняемого, забастовками, голодовками и др. Мы же считаем, что самозащита может использоваться и в муниципальном праве.

Цель статьи - исследовать значение права на местное самоуправление как особой возможности индивидов принять участие во властно-публичной деятельности, а также продемонстрировать возможности самозащиты как способа защиты данного права в Российской Федерации.

Методология и методы исследования - при написании данной статьи использовались традиционные методы научного познания, в том числе диалектико-материалистический подход, исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой и иные.

Право на местное самоуправление не сформулировано в действующей Конституции Российской Федерации как самостоятельное, не включено в общий перечень конституционных прав и свобод. Однако конституционный характер данного права явно следует из положений ч. 2, 3 ст. 3, ч. 2 ст. 32, ст. ст. 130-133 Конституции Российской Федерации. Структурно оно «растекается» в возможности осуществления индивидами таких предусмотренных в Конституции Российской Федерации самостоятельных прав как право на объединение (ст. 30), право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32 ч. 2), право на участие в референдуме (ст. 32 ч. 2), право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33) и т.д.

Нормативную основу реализации права на местное самоуправление составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты Российской Федерации (например, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, акты Правительства Российской Федерации и т.п.), акты регионального законодательства (конституции и уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации), муниципальные правовые акты (уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан и пр.).

Реализация права на местное самоуправление предполагает не только его формализацию, но и формирование у граждан соответствующих навыков по решению вопросов местного значения. Это реальное участие в муниципальных выборах и местных референдумах, сходах и конференциях, публичном обсуждении проектов муниципальных правовых актов, внесение законодательной инициативы и пр. Только так создается эффективная система самоуправления, способная функционировать независимо от государства. Важность данного постулата еще и в том, что в сферу местного самоуправления вовлечен каждый гражданин, поскольку все мы проживаем на территории конкретного муниципального образования, за пределы которого «выпасть» просто невозможно. Неслучайно поэтому сам институт местного самоуправления справедливо считается базовым в структуре гражданского общества .

Реализация права на местное самоуправление предполагает «определенный уровень организации управления, разрешения известного круга публично значимых дел, как необходимую при демократическом конституционном строе публичную деятельность населения» . Такая деятельность является, в первую очередь, активной (например, участие в местном референдуме), но может быть и в пассивной (уплата местных налогов и сборов) .

Конституция Российской Федерации гарантирует возможность реализации права на местное самоуправление на территориях городских и сельских поселений и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций через формы прямой и представительной демократии (ст. ст. 130, 132). Причем осуществление данного права связано с решением населением соответствующей территории вопросов местного значения.

Реализация права на местное самоуправление предполагает участие местного населения в деятельности местных сообществ. Создание таких сообщества одновременно является результатом и саморазвития индивидов, и их интеграции с целью обеспечить равновесие различных социальных интересов, формирующихся в процессе человеческого общения на базе нередко противоречивых человеческих склонностей и инстинктов. В тоже время деятельность сообществ - первый уровень коллективной самозащиты в сфере публично-властных отношений. Она предполагает некое организованное сотрудничество между людьми, образующими его. Люди объединяются для решения собственных задач и достижения требуемых целей. Но поскольку чаще всего они воспринимаются как пассивный субъект управления, в том числе и представителями официальной муниципальной власти, то через деятельность местных сообществ они могут добиваться и добиваются принятия решений в свою пользу, а при нежелании властей принимать такие решения - могут настаивать на их осуществлении. Много примеров такого влияния на власть в сфере ЖКХ, защиты прав потребителей, распределения жилищного фонда и т.д.

В современных муниципальных системах функционирует несколько типов организованного самоуправления, обособляемых с учетом базового фактора, служащего началом их самоорганизации: 1) территориальное (соседское) самоуправление (основано на общности места проживания и защите интересов соответствующей территории для защиты микро-интересов); 2) социально-групповое (гуманитарное) (формируется с учетом принадлежности граждан к конкретной социальной группе с общими социально-культурными признаками и функциями: семейные, молодежные, детские, религиозные и пр.); 3) профессиональное (объединяет представителей одной профессии); 4) гражданское (ассоциации граждан, объединенных общими целями и задачами для решения проблем макроуровня: государственного, регионального, городского) .

Возможности самозащиты права на местное самоуправление достаточно велики. В их числе: отзыв выборных лиц местного самоуправления, обращения в органы местного самоуправления, уже упомянутые выше институты самоорганизации населения, обращения в неправительственные организации, общественные организации, средства массовой информации, участие в публичных манифестациях и пр. Рассмотрим соответствующие возможности самозащиты более подробно.

Итак, отзыв выборных лиц местного самоуправления. Это такая форма самозащиты прав на местное самоуправление, которая предполагает досрочное прекращение полномочий соответствующего должностного лица по инициативе избирателей. Закрепление такого права за населением муниципалитета - иллюстрация демократических начал в организации местного самоуправления в России и одновременно - стимул к надлежащему (читайте - ответственному) отношению депутатских полномочий их носителями.

Формализация данного права связана с учреждением института Советов депутатов в 1905-1907 гг. как органов, являвшихся «продуктом самобытного народного творчества» , учреждавшихся, в первую очередь, для руководства стачками и другими революционными акциями, но переросших затем в управленческие структуры. Советы эти были напрямую связаны наказами избирателей, что предполагало возможность их отзыва в любое время. Это так называемый императивный мандат как особая форма выстраивания взаимоотношений между депутатским корпусом муниципального уровня и населением. Такой императивный мандат был предусмотрен применительно к деятельности депутатов любого уровня во всех советских конституциях. Сегодня отзыв выборных должностных лиц предусмотрен в конституциях Австрии, Латвии, Японии.

Некоторые авторы считают право населения отзывать выборных лиц местного самоуправления особым проявлением муниципальной ответственности . По смыслу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в его Постановлении от 16 октября 1997 г. № 14-П, досрочное прекращение полномочий выборных должностных лиц является мерой конституционной ответственности, ибо «деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам». Нарушение положений таких актов, являющееся основанием отзыва выборных должностных лиц, - основание претерпевания и соответствующих мер конституционной ответственности.

В то же время наличие у населения муниципального образования данного права усиливает связь выборного лица местного самоуправления с самим населением, позволяет корректировать его деятельность, является мощным стимулирующим средством для активизации деятельности представительных органов местного самоуправления.

Право на отзыв - безусловный элемент народовластия, возможность осуществления которого вытекает из закрепленных в ст. 3 и ст. 130 Конституции России положений о праве народа осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Выборные лица местного самоуправления - представители народа. Если граждане утратили доверие к ним, соответствующие институты функционируют ненадлежащим образом.

В п. 5 ст. 18 Федерального закона от 06.10.2001 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регламентируется общий порядок выборных лиц местного самоуправления при условии, что такое право предусмотрено уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, при отсутствии в уставе муниципального образования и в законе субъекта Российской Федерации соответствующих нормативных положений соответствующее право не может быть реализовано. Но основания и процедуры отзыва, его конкретные механизмы должны быть определены в законодательстве исчерпывающим образом. В противном случае возможны злоупотребления уже со стороны самих избирателей, направленные на ограничение инициативности и самостоятельности выборных лиц.

Фактическим основанием отзыва в соответствии со ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является утрата населением доверия к выборному органу, однако ее причины и конкретное содержание в данном законе не определены.

Кто может быть отозван? Процедура отзыва может быть инициирована в отношении депутатов представительного органа местного самоуправления, которые избираются населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также в отношении иных членов выборного органа местного самоуправления. И хотя в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не конкретизировано, о каких именно органах и лицах идет речь, можно предположить, что к таким органам относится, например, ревизионная комиссия, на которую возложены функции по контролю за исполнением местного бюджета. Теоретически такую процедуру можно инициировать и в отношении выборного должностного лица, осуществляющего управление соответствующей территорией (но только при условии, что соответствующее должностное лицо избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а не избирается депутатами представительного органа местного самоуправления).

Регулирование данного института может быть общим (в виде положений, текстуально включенных в текст какого-либо общего акта, регулирующего отношения в данной сфере, например, в Законе о местном самоуправлении либо в Избирательном кодексе), или специальным (в виде специального нормативного акта, посвященного данному вопросу, например, Закона о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления, которые приняты, например, в Республике Бурятия, Владимирской, Иркутской, Пензенской областях и др.).

Утрата доверия населения как основание отзыва выборного лица местного самоуправления предполагает неудовлетворенность такой их деятельностью, которая связана с невыполнением или ненадлежащим выполнением депутатских полномочий и предвыборной программы (неявка на заседания представительного органа, издание неправомерного нормативного акта), потеря связи с избирателями (например, отказ от ведения приема избирателей, рассмотрения их обращений), совершение порочащих действий и т.д.

Факт нарушения Конституции Российской Федерации, актов федерального и регионального законодательства, устава муниципального образования не могут являться основаниями отзыва. Здесь применяются другие механизмы (например, отрешение указанных лиц от должности представительным органом местного самоуправления).

Процедура отзыва, как и любой другой избирательный процесс, осуществляется поэтапно, проходит ряд стадий: внесение предложения о проведении голосования по отзыву (инициирование отзыва); определение даты голосования по отзыву (назначение даты голосования); агитационные мероприятия; голосование и определение его результатов. Данное право предполагает соблюдение некоего моратория. В частности, его нельзя осуществить в отношении выборного лица в течение первых шести месяцев осуществления им соответствующих полномочий, в последние шесть месяцев осуществления полномочий, в течение 1 года после опубликования результатов уже проводившегося голосования по указанному вопросу, а также в условиях осеннего или чрезвычайного режима, а также в течение 3 месяцев после их отмены.

Инициаторами могут выступать граждане, наделенные соответствующим (имеется в виду избирательным) правом. Для сбора подписей они могут объединяться в инициативные группы численностью не менее 15 человек. Инициативу отзыва должны поддержать не менее 10 - 20% граждан (процент варьируется в различных субъектах Российской Федерации), обладающих правом участия в голосовании по отзыву.

Интересно то обстоятельство, что соответствующая инициатива может быть «преодолена» действиями другой инициативной группы в поддержку выборного лица, например, при условии, что такая инициативная группа за тот же срок набрала в поддержку выборного лица подписи, количество которых равно или превышает число голосов, отданных за данное лицо на выборах. В такой ситуации констатируется неутрата доверия населения, решение о регистрации инициативной группы аннулируется.

Если же представительный орган местного самоуправления принял решение о назначении голосования по отзыву выборного лица, то образуются избирательные участки для голосования по отзыву.

Реализация данного права ни при каких условиях не должна направляться против активных в хорошем смысле слова выборных лиц местного самоуправления, новаторов, оригиналов, ответственных и способных чиновников. И в то же время следует помнить, что данное право в силу разных причин (неверие в реальность его осуществления, недостаточная урегулированность механизма его реализации в законодательных актах субъектов Российской Федерации и т.п.).

Что касается деятельности муниципальных общественных объединений и использования их потенциала в деле самозащиты права на местное самоуправление, отметим, что большинство из них, к сожалению, не имеют широкой поддержки среди населения, как правило, состоят из небольшой группы людей (инициаторов), «обивающих» пороги разных инстанций для защиты своих прав. Похожи они на «клубы по интересам», хотя проблемы из сферы их «интересов» обычно касаются многих жителей муниципалитетов (образование, охрана здоровье, совершенствование механизмов предоставления муниципальных услуг). К сожалению, объем настоящей статьи не позволяет исследовать их деятельность в полной мере, но обозначу, что у таких объединений, на наш взгляд, все-таки большое будущее, ибо они - тот мощный ресурс самозащиты, который позволяет решать многие вопросы совместно.

Граждане же нередко в порядке самозащиты права на местное самоуправление используют такие его средства, как обращения в муниципальные органы и к должностным лицам муниципалитетов, а также участвуют в публичных манифестациях.

Работа выполнена в рамках темы НИР № 53/23-15: Системный анализ проблем формирования и реализации регионального законодательства в сфере местного самоуправления в Российской Федерации.

Рецензенты:

Еремин А.Р., д.ю.н., профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права юридического факультета Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева, г. Саранск;

Худойкина Т.В., д.ю.н., профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права юридического факультета Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева, г. Саранск.

Библиографическая ссылка

Право граждан на МСУ не упоминается в Конституции РФ, однако это выражение неоднократно использовалось в судебных решениях, в том числе решениях Конституционного Суда РФ.

С точки зрения Конституции РФ, право граждан на МСУ можно рассматривать как интегральное право, объединяющее в себе следующие права и свободы граждан:

участвовать в управлении делами государства непосредственно через участие в местных референдумах, а также не принимать в них участия;

избирать в органы МСУ, а также не участвовать в муниципальных выборах;

быть избранным в органы МСУ, а также отказаться от исполнения полномочий выборного лица;

иметь доступ к муниципальной службе и право увольнения с муниципальной службы;

обращаться в органы МСУ и получать ответ по существу своего заявления.

Приведенный перечень прав не следует дословно из норм Конституции РФ, он несколько шире их. Однако данное расширение базируется на конституционных нормах, а именно - а положениях статьи 37 Конституции, установивших право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также запрет на принудительный труд.

Право на МСУ в контексте норм Европейской хартии МСУ:

Распространенный взгляд на МСУ как на право граждан, аналогичное иным правам и свободам человека и гражданина, следует признать некорректным.

В рамках дискуссии о том, что есть МСУ – право или обязанность. Главным аргументом сторонников отношения к МСУ как к праву традиционно является статья 3 Европейской хартии МСУ, в которой (в редакции официального русского перевода) указывается, что «под МСУ понимается право и реальная способность органов МСУ регламентировать значительную часть публичных дел».

Следует сразу же отметить, что в Хартии говорится не о праве граждан, а о праве органов МСУ. И уже с этой точки зрения нельзя приравнивать право на МСУ к личным правам граждан.

Следует также указать, что корректность использования в данном контексте перевода термина "органы МСУ" вызывает серьезные сомнения.

Под термином "орган МСУ" в России понимается учреждение, реализующее соответствующие властные полномочия. Но МСУ – это не власть учреждений, а форма власти народа – это требование Конституции РФ (статья 3).

Подход к МСУ как к форме власти народа в полной мере соответствует и положениям п. 2 ст. 3 Хартии, в котором установлено, что право "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования", а также через формы непосредственной демократии.

Первоисточниками Европейской хартии МСУ являются аутентичные тексты на французском и английском языках. Исходя из заглавия Хартии выражение "МСУ" является переводом английского "local self-government" и французского "l_autonomie locale". Слова в определении МСУ, данном в Хартии, переведенные на русский язык как "органы МСУ", во французской версии звучат как "collectivites locales", а в английской - "local authorities". Термины текстов-первоисточников построены не по схеме орган (учреждение) по осуществлению МСУ, как это сделано в русской версии, а являются самостоятельными терминами. При этом принципиально важно, что содержание этих терминов шире, чем обозначение только учреждений по осуществлению муниципальной власти. В частности, во французском языке упомянутое выражение применяется (в том числе) для обозначения территориальных образований, соответствующих российским муниципальным образованиям.

Следует также отметить, что исходя из нормы абз. 9 преамбулы Хартии органы МСУ как учреждения обозначаются терминами "decision-making bodies" (англ.) и "organes de decision" (фр.). В официальной русской версии последние упомянутые термины переведены как "органы МСУ", вследствие чего в названном абзаце преамбулы содержится положение о необходимости существования "органов МСУ, которые наделены демократически созданными органами". Данное положение русской версии Хартии вызывает, как минимум, недоумение.

Статья 3 Хартии определяет, что под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность объектов, именуемых в текстах-первоисточниках "local authorities" и "collectivites locales", регламентировать значительную часть публичных дел. Из преамбулы Хартии следует, что государства, подписавшие данный международный договор, признают, что названные объекты являются одной из главных основ любого демократического строя, что их существование обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление, что защита и укрепление МСУ является значительным вкладом в построение Европы, основанной на принципах демократии.

Указанными нормами в Хартии констатируется:

во-первых, признание существования в государстве, присоединившемся к Хартии, "local authorities" ("collectivites locales"), т.е. факта, что население государства уже разделено на территориально обособленные общности, имеющие собственные интересы, обусловленные проживанием в соответствующей местности (муниципальном образовании);

во-вторых, что реализация и защита этих интересов наиболее эффективно осуществляется органами публичной власти, сформированными населением указанных местностей;

в-третьих, что защита указанных интересов является неотъемлемой частью демократического государственного устройства.

В Европейской хартии МСУ вопрос о признании наличия "local authorities" (англ.) ("collectivites locales" (фр.)) не рассматривается - их объективное существование констатируется как очевидный, всеми признаваемый, а потому не требующий специального доказательства факт. В Хартии идет речь не о праве граждан на объединение в целях осуществления МСУ, а о следующих шагах: о юридическом признании прав территориальных объединений граждан и установлении государственных гарантий реализации этих прав.

Изложенное позволяет ставить вопрос о том, что действующий официальный перевод Хартии не вполне адекватен, поскольку Европейская хартия МСУ говорит о МСУ как о власти населения, реализуемой, в том числе, через особые учреждения - органы МСУ, а официальная русская версия Хартии - о власти органов МСУ.

Говоря о праве на МСУ, необходимо указать, что это не аналог прав граждан, а элемент квалификации МСУ как одного из проявлений власти народа, т.к. необходимо разделять право граждан на участие в МСУ и право населения на осуществление МСУ.

Право населения на осуществление МСУ – это одна из составных частей права народа на власть. Существом МСУ является решение вопросов местного значения, а также иная деятельность по представлению и защите интересов местных сообществ (населения муниципальных образований). Но эта деятельность является не только правом, но и обязанностью решать вопросы местного значения, осуществлять иную деятельность, законодательно отнесенную к ведению МСУ, нести ответственность за законность и целесообразность деятельности представителей населения.

Кроме того, бремя МСУ включает в себя обязанности граждан:

соблюдать общеобязательные правила, установленные органами МСУ;

взаимодействовать с муниципальной властью и ее представителями в формах, регламентация которых осуществлена как законами, так и актами самой муниципальной власти;

воздерживаться от действий, осуществление которых отнесено к компетенции органов МСУ.

Еще один элемент бремени МСУ - ограничения отдельных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые федеральными законами в отношении выборных лиц МСУ и муниципальных служащих.

15. Общие принципы местного самоуправления: понятие, содержание и правовое регулирование.

Общие принципы МСУ – закрепленные КРФ, ФЗ, обусловленные природой МСУ коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами, и обязательные для органов государственной власти РФ и субъектов РФ, муниципальных образований. Общие принципы МСУ:

· предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории РФ;

· помогают уяснить сущность МСУ, его отличительные черты и признаки; являются критерием оценки действующей системы МСУ;

· способствуют сохранению преемственности в развитии институтов МСУ; служат обеспечению прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Реализация принципов МСУ обеспечивается их правовым закреплением в законодательстве, уставах МО и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.

Установление общих принципов организации МСУ относится к предметам ведения РФ и ее субъектов.

Общие правовые принципы организации МСУ:

· приоритет общепризнанных принципов и норм м/н права, м/н договоров в области МСУ по отношению к законодательству о МСУ; допустимость изменения общих принципов организации МСУ, установленных законом, путем изменений и дополнений в него; осуществление правового регулирования вопросов организации МСУ органами государственной власти субъектов РФ в случаях и порядке, установленных законом; обязательность МПА на всей территории МО; высшая юридическая сила устава МО и решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан), в системе МПА;

· судебная защита прав МСУ.

Общие территориальные принципы организации МСУ:

· осуществление МСУ на всей территории РФ;

· установление и изменение границ территорий МО законами субъектов РФ с учетом требований ФЗ 2003 года; преобразование МО законами субъектов РФ в соответствии с ФЗ 2003 года;

· разграничение территории субъекта между поселениями.

Общие организационные принципы организации МСУ:

· органы МСУ не входят в систему органов государственной власти;

· органы МСУ избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом МСУ;

· структура органов МСУ определяется МО самостоятельно с учетом требований ФЗ 2003 г.;

· структура местной администрации утверждается представительным органом МО по представлению главы местной администрации;

· органы МСУ наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Общие экономические принципы организации МСУ:

· признание и защита муниципальной собственности;

· самостоятельность управления органами МСУ муниципальной собственностью, установления и исполнения местного бюджета;

· наличие у каждого МО собственного бюджета;

· нахождение в собственности МО имущества, предназначенного для решения стоящих перед ними вопросов;

· недопустимость определения ФЗ и законами субъектов РФ объемов расходов за счет средств местных бюджетов.

Общие принципы организации МСУ:

1) самостоятельность решения населением вопросов местного значения (самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы МСУ; реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности МСУ; муниципальное законодательство запрещает органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов МСУ; самостоятельность МО гарантируется нормами МуП в пределах их полномочий);

2) организационное обособление МСУ, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций (органы МСУ не входят в систему органов государственной власти; обеспечение возможности МО самим определять свои внутренние административные структуры, отвечающие местным потребностям и обеспечивающими эффективное управление);

3) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан (приоритет представительных органов в нормативном регулировании по предметам ведения МО обеспечивается его правом осуществлять контроль за деятельностью иных органов и должностных лиц МСУ; реализация данного принципа создает необходимые условия и предпосылки для осуществления эффективного контроля населения за деятельностью выборных и иных органов МСУ, гарантирует непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения);

4) соответствие материальных и финансовых ресурсов МСУ его полномочиям (финансовые средства органов МСУ должны быть соразмерны предоставленным им полномочиям; муниципальная собственность; финансовая самостоятельность – законодательное закрепление собственных доходов местных бюджетов; реформа МСУ призвана обеспечить сбалансированность местных бюджетов на основе укрепления доходной базы, обеспечения их самостоятельности);

5) ответственность органов и должностных лиц МСУ перед населением (обеспечивает эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению МО, учет и защиту интересов населения в деятельности органов МСУ, тесную связь населения с органами и должностными лицами МСУ; реализация данного принципа предполагает использование населением МО различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц МСУ; в уставе МО устанавливаются основания и виды ответственности органов и должностных лиц МСУ перед населением);

6) многообразие организационных форм осуществления МСУ (особенности организации МСУ в РФ обусловлены федеративным устройством государства, многонациональностью, самобытностью многих регионов, особенностями исторических и местных традиций, разнообразием основных типов поселений, возможностью самого населения самостоятельно определять структуру органов МСУ);

7) соблюдение прав и свобод человека и гражданина (реализуются прежде всего на местном уровне; реализация данного принципа обеспечивается в процессе деятельности МО по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения);

8) законность в организации и деятельности МСУ (важнейшая гарантия МСУ; государство гарантирует обязательность исполнения актов МО; организация и деятельность МСУ должна осуществляться на основе закона и в рамках закона; государственный контроль за осуществлением органами МСУ отдельных государственных полномочий; прокурорский надзор; обжалование решений в судебном порядке);

9) гласность деятельности МСУ (открытый характер деятельности органов МСУ, систематическое информирование о ней населения; органы МСУ обязаны обеспечить полную и достоверную информацию о своей работе – информирование населения о заседаниях, решаемых вопросах, принимаемых решениях; отчеты депутатов, их встречи с избирателями, выступления в СМИ, собрания граждан, публичные слушания, гласность бюджетной деятельности МО);

10) коллегиальность и единоначалие в деятельности МСУ (руководство местной администрацией осуществляет глава местной администрацией на принципах единоначалия; коллегиальные начала в организации и деятельности представительного органа МСУ – данный орган коллегиальный, его состав определяется уставом МО, свои решения принимает коллегиально; гарантии коллегиальности – требования кворума, необходимого для работы и для принятия решения);

11) государственная гарантия МСУ (государство берет на себя обязанность обеспечить осуществление МСУ на всей территории РФ, гарантирует самостоятельность МСУ в решении вопросов, отнесенных к его ведению, создает необходимые финансово-экономические, организационно-правовые и иные условия и предпосылки формирования и развития МСУ и его правовой защиты).

16. Функции местного самоуправления: понятие, содержание и правовое регулирование.

Понятие "функция" может иметь значение и как обязанность, круг деятельности, и как явление, зависящее от другого явления и изменяющееся по мере изменения этого другого явления.

Функция органов МСУ – это "мера должного поведения" – его обязанность совершать именно те действия, которые они обязаны совершать исходя из целей и задач, поставленных перед ним, а также осуществлять свою деятельность и реализовывать такую политику, которая обеспечивала бы надлежащее местное управление.

Функции МСУ – основные направления муниципальной деятельности.

Классификация функций до сих пор вызывает научные споры. Некоторые ученые считают, что функции органов управления можно классифицировать по формам и методам управления. Есть точка зрения, что "функции являются одним из элементов содержания управления" и могут подразделяться на:

· сбор, обработку, анализ информации, передачу информации другим органам;

· прогнозирование; организацию; регулирование;

· руководство; координацию; планирование;

· стимулирование; контроль; учет.

Основные функции МСУ:

· обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения – МП закрепляет правовые гарантии участия населения в осуществлении МСУ (граждане имеют равные права на осуществление МСУ вне зависимости от пола, расы и т.д.); МСУ призвано обеспечить создание условий для эффективного участия граждан в осуществлении МСУ:

· наличие выборных органов МСУ;

· использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии;

· наличие материально-финансовой базы для решения вопросов местного значения.

· управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами МСУ – органы МСУ осуществляют от имени муниципального образования права собственника в отношении имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной собственности; вопросы, связанные с управлением муниципальной собственностью, местными финансами, могут в соответствии с законодательством о МСУ, уставами муниципальных образований выноситься на местный референдум; население в соответствии с уставом муниципального образования вправе в порядке реализации народной правотворческой инициативы вносить проекты правовых актов по вопросам управления муниципальным хозяйством, местными финансовыми средствами в органы МСУ, которые обязаны их рассмотреть.

· обеспечение комплексного развития территории муниципального образования – то есть повышения эффективности местного хозяйства, решение социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использование рудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий для жизни и отдыха граждан. Данная функция осуществляется в основном посредством планирования – представительные органы МСУ принимают планы и программы развития муниципального образования, а также контролируют их реализацию, утверждая отчеты об их исполнении. данная функция предполагает сбор, обработку и обобщение необходимой информации.

· обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бутовых и других жизненно важных услугах – органы МСУ для этого организуют, содержат, развивают соответствующие муниципальные предприятия, учреждения, организации и службы. Муниципальные органы обязаны создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства; для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; для деятельности учреждений культуры, СМИ и т.д. Кроме того, органы МСУ обеспечивают санитарное благополучие населения, социальную поддержку и содействие занятости населения, противопожарную безопасность;

· охрана общественного порядка – общественный порядок – основа нормальной жизни муниципального образования, функционирования местной демократии, необходимое условие реализации прав и свобод граждан – характеризует состояние местной жизни муниципального образования, уровень правовой культуры и правосознания муниципальных служащих, граждан, их объединений. Охрану общественного порядка обеспечивают муниципальные органы охраны общественного порядка, которые содержат органы МСУ, а также осуществляют контроль за их деятельностью (милиция общественного порядка, которая является составной частью милиции РФ и входит в структуру МВД РФ). В обеспечении охраны общественного порядка на территории муниципального образования принимают участие комиссии, функционирующие при местной администрации: административные, по делам несовершеннолетних и защите их прав, наблюдательные.

· представительство и защита интересов и прав МСУ, гарантированных Конституцией РФ и ФЗ – реализация данной функции преследует цель обеспечить учет мнения населения муниципальных образований, гарантируемых государством интересов и прав МСУ при выработке и осуществлении государственной политики при решении важнейших вопросов государственной и общественной жизни. Представительство и защиту интересов прав МСУ осуществляют, прежде всего, органы и должностные лица МСУ при взаимодействии с органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями. Они наделены для этого соответствующими полномочиями (представительные органы МСУ обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ). Граждане, население муниципальных образований также участвуют в реализации данной функции МСУ, используя в этих целях институты и формы прямой демократии (референдумы, сходы и т.д.). В некоторых случаях учет мнения населения государственными органами является обязательным (при изменении границ муниципального образования). Одной из организационных форм, с помощью которой осуществляется функция представительства и защиты интересов и прав МСУ, являются ассоциации и союзы муниципальных образований. Они образуются в целях координации деятельности муниципальных образований, более эффективного осуществления своих прав и интересов.

1. Граждане Российской Федерации (далее также - граждане) осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

2. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

3. Установленные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

4. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ Статья 3. Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления

1. Часть 1 комментируемой статьи более подробно описывает основные способы участия граждан Российской Федерации в осуществлении местного самоуправления, о которых уже было сказано раньше. Первым способом является непосредственное решение населения вопросов местного значения. При этом используются формы непосредственной демократии, предусмотренные в гл. 5 комментируемого Закона. К ним, в частности, относятся: местные референдумы (ст. 22), муниципальные выборы (ст. 23), голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24), сходы граждан (ст. 25), правотворческая инициатива граждан (ст. 26), территориальное общественное самоуправление (ст. 27), публичные слушания (ст. 28), собрания граждан (ст. 29), конференции граждан (собрание делегатов) (ст. 30), опросы граждан (ст. 31), обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32) и иные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.

Второй способ связан с использованием не непосредственной, а опосредованной демократии. Избирая членов выборных органов местного самоуправления, население тем самым доверяет им решать вопросы местного значения от своего имени. Однако органы местного самоуправления обязаны постоянно учитывать мнение населения. Закон предусматривает ряд случаев, когда - при принятии органами местного самоуправления наиболее важных решений - информирование населения и учет его мнения обязательны (см., например, ст. 12-13; ч. 3 ст. 28; ч. 4 ст. 44; ч. 6 ст. 52).

Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением за свои действия

В новом Законе о местном самоуправлении предусматривается возможность участия в осуществлении местного самоуправления иностранных граждан. В частности, в соответствии с п. 10 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп. от 27 сентября, 24 декабря 2002 г., 23 июня, 4 июля, 23 декабря 2003 г.) на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Россия в данном случае использует опыт ряда европейских государств, которые предоставляют иностранным гражданам активное и пассивное избирательное право участвовать в управлении делами местного сообщества на основе принципа взаимности*(4).

Широкие права участия иностранцев в осуществлении местного самоуправления предусмотрены не вступившей в силу Конвенции об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне (Страсбург, 5 февраля 1992 г.). Россия в указанной Конвенции не участвует.

2. Часть 2 комментируемой статьи основывается на ст. 19 Конституции РФ, которая гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Данное положение означает, что не должно быть каких-либо ограничений прав и свобод граждан, дискриминации граждан по указанным выше и другим основаниям. В связи с этим запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Равноправие граждан несовместимо с наличием привилегий какой-либо группы граждан*(5).

3. Норма ч. 3 комментируемой статьи основывается на ч. 3 ст. 55 Конституции: "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".

Некоторые такие ограничения предусмотрены самим Законом о местном самоуправлении. В соответствии с ч. 1 ст. 75 временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти допускается в случаях:

1) если в связи со стихийными бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;

2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ*(6) (далее - БК РФ), превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Кроме того, в соответствии с ч. 7 той же статьи в порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

Среди других законов, допускающих ограничение права на местное самоуправление, можно назвать Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 7 марта 2005 г.). В соответствии со ст. 11 этого Закона допускается полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 14 того же Закона на территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения. В случае истечения в период действия чрезвычайного положения срока полномочий соответствующих выборных органов местного самоуправления и должностных лиц срок полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения периода действия чрезвычайного положения, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном настоящим Федеральным конституционным законом. Кроме того, в соответствии со ст. 15 Закона о чрезвычайном положении Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов Указу Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения.

Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" также предусматривает запрет на проведение на территории, на которой введено военное положение, референдумов и выборов в органы местного самоуправления (п. 4 ст. 7). Кроме того, данный Закон допускает введение в органах местного самоуправления дополнительных мер, направленных на усиление режима секретности.

4. Гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления обеспечиваются деятельностью различных государственных органов. Прежде всего необходимо отметить судебную защиту местного самоуправления. В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ (далее - ГПК РФ), а также Законом РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с изм. от 14 декабря 1995 г.) граждане вправе обжаловать действия и решения, нарушающие их права и свободы, в том числе и сфере местного самоуправления.

Надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, права населения на местное самоуправление осуществляет также прокуратура РФ. Органами прокуратуры неоднократно фиксировались факты нарушения права граждан на осуществление местного самоуправления, допускаемые в различных субъектах Российской Федерации*(7).

При Президенте РФ действует специальный орган, призванный защищать интересы местного самоуправления, - Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации. Основными задачами Совета являются:

Разработка государственной политики в области местного самоуправления и мер по ее реализации;

Обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при реализации государственной политики в области местного самоуправления;

Рассмотрение проектов федеральных законов, а также проектов указов и распоряжений Президента РФ по вопросам местного самоуправления;

Рассмотрение проектов федеральных программ, затрагивающих вопросы местного самоуправления;

Подготовка ежегодных докладов о положении дел в области местного самоуправления и направлениях его развития, о соблюдении федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ Конституции РФ, об исполнении этими органами федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений Правительства РФ по вопросам местного самоуправления;

Развитие сотрудничества с международными и зарубежными организациями и иностранными государствами в области местного самоуправления;

Осуществление взаимодействия с общественными объединениями, занимающимися вопросами местного самоуправления;

Пропаганда и разъяснение целей и задач государственной политики в области местного самоуправления.

Совет для осуществления возложенных на него задач имеет право:

Запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Аппарата Правительства РФ, аппаратов Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, от Генеральной прокуратуры РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также от предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц;

Заслушивать на своих заседаниях информацию должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, представителей муниципальных образований, а также руководителей научных организаций и общественных объединений, занимающихся вопросами местного самоуправления.

Понятие местного самоуправления. Местное самоуправление как основа конституционного строя России, и его место в системе народовластия.

Местное самоуправление - это гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В настоящее время российское общество решает задачи проведения широкого круга реформ во всех сферах жизни. На повестке дня стоит задача сформировать современное гражданское общество и построить правовое государство. Успешная реализация названных задач будет зависеть от совокупности различных факторов и в первую очередь от участия в этих процессах граждан Российской Федерации. Одним из главных условий стабильного развития гражданского общества и правового государства в России является активное участие граждан в общественно-политических процессах, в том числе и на муниципальном уровне.

Конституция России устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Таким образом, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Местное самоуправление - это также и деятельность местных сообществ, и сформированных ими органов по самостоятельному и под свою ответственность решению вопросов местного значения, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Границы такой деятельности определяются Конституцией и законами государства.

В части 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" конституционное положение о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, дополнено также императивным указанием на то, что местное самоуправление и осуществляется на всей территории Российской Федерации. То есть осуществление местного самоуправления является не правом, а обязанностью соответствующих местных сообществ . Это вытекает и из характеристики местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти. Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В Российской Федерации народ осуществляет свою власть посредством органов публичной власти трех уровней - федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Именно местная (муниципальная) власть является ближайшим уровнем публичной власти к гражданину.

При этом население даже по своей воле не вправе упразднять местное самоуправление. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 ноября 2000 г. указал, что как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основе Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

Граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. При этом в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами (ст. 3).

Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям .

Как и другие права граждан, права на осуществление местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", могут быть ограничены исключительно федеральным законом. И сделано это может быть только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации; ч. 3 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Обязанностью федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации является обеспечение государственных гарантий прав населения на осуществление местного самоуправлени я (о гарантиях местного самоуправления говорится в главе 5 настоящего учебника).

Право граждан на осуществление местного самоуправления.

Общественные отношения, составляющие предмет
муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений,
возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения
населением вопросов местного значения, а следовательно и право граждан на осуществление МСУ носит комплексный характер.

По смыслу ст. 32 (ч. 2), 130 - 132 Конституции РФ граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через
выборные и другие органы самоуправления. Это означает, в частности, что граждане имеют право
на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной
власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и
право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления
возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения
муниципального образования.
Судебная защита права на местное самоуправление.
Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. Более того, право на судебную защиту как гарантия местного самоуправления прямо закреплено в ст. 133 Конституции Российской Федерации.
Судебный механизм защиты нарушенных прав является наиболее универсальным и эффективным. В судебном порядке можно защищать свои права в случае их нарушения неограниченным кругом субъектов: физическими и юридическими лицами, органами и должностными лицами государственной власти и местного самоуправления.
Право на местное самоуправление в судебном порядке может защищаться как органами и должностными лицами местного самоуправления, так и гражданами, проживающими на территории муниципального образования.

Органы местного самоуправления имеют право обращаться в соответствующие суды общей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предусматривает право органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации. Впрочем, известен случай, рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации жалобы администрации муниципального образования.
Граждане вправе обращаться за защитой права на местное самоуправление в суды общей юрисдикции, а если их право нарушено законом, подлежащим применению в конкретном деле, - в Конституционный Суд Российской Федерации.
В суде могут быть обжалованы нормативные и ненормативные акты, а также действия (бездействие), нарушающие права на местное самоуправление. Необходимо особо отметить, что граждане вправе обжаловать решения органов местного самоуправления, в том числе муниципальные правовые акты.