Предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов. Прокурорский надзор и его виды Цель прокурорского надзора за исполнением законов

Комментарий к статье 51

1. При осуществлении надзора прокурор руководствуется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", уголовным, уголовно-процессуальным и уголовно-исполнительным законодательством, Федеральным законом "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", Законом Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", другими законами Российской Федерации, приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации. Важнейшая среди них "Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" (Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 30.01.2007 N 19).

2. Предметом надзора за исполнением законов в местах содержания под стражей являются:

Законность нахождения в местах содержания под стражей;

Соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных и заключенных под стражу, а также порядка и условий их содержания (ст. 32 Закона "О прокуратуре Российской Федерации").

Исходя из требований Закона, допускающего нахождение в местах содержания под стражей граждан на основании постановления следователя, прокурора или решения суда, в порядке и на условиях строго определенных законодательством, органы прокуратуры выполняют широкий круг задач. Они осуществляют надзор за:

Соответствием деятельности администрации мест содержания под стражей уголовному, уголовно-исполнительному, уголовно-процессуальному и иному законодательству;

Обеспечением администрацией мест содержания под стражей установленных законом прав и обязанностей задержанных и заключенных под стражу;

Соответствием законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений и постановлений, изданных администрацией мест содержания под стражей, а также центральными и территориальными органами уголовно-исполнительной системы;

Соблюдением сроков содержания в изоляторах временного содержания и следственных изоляторах, обеспечением в них установленных законом режима изоляции и надзора, обоснованностью применяемых администрацией мер дисциплинарного воздействия, законностью и своевременностью освобождения граждан из-под стражи.

Прокурорский надзор распространяется на все места содержания, перечисленные в ст. 7 комментируемого Закона, независимо от категорий содержания в них лиц - задержанных по подозрению в совершении преступления либо в отношении которых мерой пресечения избрано содержание под стражей.

Надзор предполагает обеспечение содержания лиц в местах их задержания и предварительного заключения не иначе как на основании и в порядке, установленных законом. Такими основаниями являются: в отношении задержанного - протокол кратковременного задержания лица, подозреваемого в совершении преступления (ст. 91 УПК РФ); постановление следователя или лица, производящего дознание, санкционированное прокурором, постановление прокурора либо судьи (ст. 97 УПК РФ), вынесенных в пределах предоставленных им полномочий.

Под порядком содержания под стражей понимается режим следственных изоляторов и изоляторов временного содержания, надзор за содержащимися в них лицами; правоограничения; правила внутреннего распорядка; раздельное содержание различных категорий лиц; меры профилактического и дисциплинарного воздействия, применяемые к ним, и др.

К условиям содержания относятся устанавливаемые законодательством Российской Федерации нормы материально-бытового и медико-санитарного обеспечения лиц, задержанных и заключенных под стражу.

Правовое положение лиц, содержащихся под стражей, представляет собой установленный законом правовой статус подозреваемых и обвиняемых, подсудимых и осужденных, т.е. объем их прав и обязанностей, законных интересов, обеспечение необходимых гарантий их реализации.

В последние годы уголовно-исполнительное законодательство претерпело значительные изменения, в которых нашли отражение ориентация на приоритеты общечеловеческих ценностей, обеспечение правовых гарантий, исключающих унижение человеческого достоинства, снятие излишних ограничений, приближение порядка и условий содержания под стражей к международным стандартам. В этих условиях роль правозащитных функций прокурорского надзора приобретает особую значимость.

Наделение прокуратуры правозащитными функциями обязывает прокуроров, осуществляющих надзор за законностью содержания лиц под стражей, наряду с требованиями, изложенными в отечественном законодательстве, принимать во внимание и нормы, содержащиеся в наиболее важных международных актах, касающихся защиты прав и свобод человека. К числу таких правовых актов относятся Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (1955 г.), Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме (1989 г.), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1987 г.), Европейские пенитенциарные правила (1987 г.).

В Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации (1991 г.) провозглашается преимущественная сила общепризнанных международных норм, относящихся к правам человека, перед законами России. Это положение Декларации подтверждено ст. 17 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. При этом, согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, применяются правила международного договора.

3. Осуществляя надзор за исполнением законов, прокурор в соответствии с полномочиями, предоставленными ему Федеральным законом "О прокуратуре РФ", вправе посещать в любое время места содержания под стражей; опрашивать задержанных и заключенных под стражу; проверять соответствие законодательству приказов, распоряжений и постановлений администрации мест содержания под стражей и опротестовывать их в случае противоречия закону, требовать объяснения от должностных лиц; отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, немедленно освобождать их своим постановлением из карцера, одиночной камеры.

Прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого, в нарушение закона подвергнутого задержанию или предварительному заключению.

В целях выявления фактов необоснованных арестов граждан Генеральный прокурор Российской Федерации Приказом от 06.09.2007 N 137 (ред. от 28.12.2007) "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания" распорядился обеспечивать своевременное изучение уголовных дел в отношении лиц, которые задерживались по подозрению в совершении преступления либо которым в качестве меры пресечения избиралось заключение под стражу.

4. Проверка исполнения законов - одно из основных средств прокурорского надзора, применяемых в целях выявления правонарушений в местах содержания под стражей. Она включает посещение прокурором жилых и коммунальных объектов названных мест, ознакомление с документами, на основании которых лица подвергнуты задержанию и заключению под стражу, проверку соблюдения режима, порядка и условий содержания, опрос задержанных и заключенных под стражу, соблюдение их правового положения, обеспечения предоставленного им законом права на свидания, переписку, получение посылок и передач, оказание юридической помощи, на материально-бытовое и медико-санитарное обеспечение.

В обязанности прокурора входит проверка обоснованности применения к лицам, содержащимся под стражей, дисциплинарных мер воздействия, а также мер безопасности и оружия; законности и своевременности освобождения их из-под стражи в связи с изменением меры пресечения на более мягкую, истечением сроков содержания под стражей, прекращением уголовного дела.

В процессе обхода жилых и коммунально-бытовых помещений прокурор опрашивает лиц о причинах, по которым они подвергнуты задержанию или аресту, и о возможном наличии у них жалоб и заявлений. Опрос позволяет выявить нарушения законности. Проводится он прокурором как в присутствии представителей администрации учреждения, так и без них. Прокурор организует прием лиц, задержанных и заключенных под стражу, рассматривает и проверяет принятые от них жалобы и заявления.

В ходе проверки прокурор:

Устанавливает исполнение законов сотрудниками, перечисленными в ст. 12 комментируемого Закона, а также должностными лицами в связи с заявлениями, жалобами и иными сведениями о правонарушениях;

Требует для проверки соответствия закону приказы, распоряжения, инструкции и иные акты, информацию о принимаемых мерах по обеспечению законности;

Проверяет законность и справедливость применения администрацией мер дисциплинарного воздействия за нарушения установленного порядка содержания;

Истребует от должностных лиц и граждан устные и письменные объяснения по поводу нарушения закона.

Знакомясь с документами, на основании которых лица содержатся под стражей, прокурор выясняет, в точном ли соответствии с законом они составлены, оформлены ли надлежащим образом, не истекли ли сроки содержания лиц под стражей. При этом прокурор не ограничивается лишь установлением наличия судебного решения или постановления о заключении под стражу того или иного лица, в его обязанность входит также проверить, насколько законно и обоснованно само лишение свободы. Прокурор определяет: а) имелись ли основания для привлечения данного лица к уголовной ответственности; б) была ли необходимость в избрании именно этой, а не другой меры пресечения (ст. ст. 97, 98, 99 УПК РФ).

Особое внимание обращается на законность ареста и целесообразность дальнейшего содержания под стражей несовершеннолетних, престарелых, женщин, имеющих беременность или малолетних детей, а также лиц, привлеченных к уголовной ответственности за преступления небольшой или средней тяжести.

При обнаружении фактов, дающих основание сомневаться в обоснованности избрания меры пресечения в виде содержания под стражей, прокурор сообщает об этом соответствующему прокурору на предмет отмены или изменения данной меры.

Однако своей властью прокурор, осуществляющий надзор за местами содержания подозреваемых и обвиняемых, вправе и обязан немедленно освободить лицо из-под стражи в том случае, когда факт нарушения законности не вызывает сомнений. Руководствуясь ст. 10 УПК РФ, такое решение прокурор принимает в отношении любого лица, если установлено, что оно содержится под стражей в отсутствие предусмотренных законом процессуальных документов, каковыми являются судебное постановление или решение, постановление следователя или лица, производящего дознание, санкционированное прокурором, или постановление прокурора, либо содержится под стражей свыше срока, предусмотренного законом.

5. Содержание подозреваемых и обвиняемых под стражей свыше установленного законом срока является грубейшим нарушением законности. В указаниях Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 N 136 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия" обращено внимание прокуроров на необходимость установления по арестантским делам системы надзора, гарантирующей соблюдение процессуальных сроков, своевременное выявление, пресечение и предупреждение нарушений законности. Согласно же указаниям следователи обязаны незамедлительно извещать следственные изоляторы о продлении срока содержания под стражей в отношении каждого обвиняемого, об окончании следствия, начале и завершении ознакомления обвиняемого и его защитника с материалами дела.

Истечение установленного законом срока содержания подозреваемого или обвиняемого под стражей является, согласно ст. 49 комментируемого Закона, основанием для освобождения этих лиц из-под стражи. Помимо прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов в местах содержания под стражей, правом освобождения арестованных по указанным основаниям наделены также начальники следственных изоляторов. Порядок освобождения подозреваемых и обвиняемых из-под стражи определен ст. 50 комментируемого Закона и параграфом 20 Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы.

Вся деятельность персонала мест содержания задержанных и заключенных под стражу должна строиться на неукоснительном соблюдении закона. Во-первых, не могут устанавливаться ограничения прав и свобод граждан нормативными правовыми, в том числе ведомственными, актами. Во-вторых, ограничения общегражданских прав и свобод осужденных не могут устанавливаться законами субъектов Федерации, поскольку согласно Конституции Российской Федерации уголовно-исполнительное законодательство отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации. Это обстоятельство одновременно служит гарантией соблюдения нашей страной международных договоров в области защиты прав и обращения с заключенными.

Находящиеся на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства, подозреваемые и обвиняемые в совершении преступлений, а также осужденные пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законодательством и международными договорами России.

6. Соблюдение прав подозреваемых и обвиняемых в местах содержания под стражей - главный предмет прокурорской проверки. Правовое положение указанных лиц с чисто процессуальной точки зрения определено уголовным судопроизводством. Вместе с тем оно определяется и общим правовым статусом их как граждан, права которых в части личной неприкосновенности гарантированы Конституцией Российской Федерации. Исходя из этого содержание и правовая регламентация режима в местах содержания под стражей имеют свои особенности по сравнению с режимом, установленным в исправительных учреждениях, что обусловлено существенными различиями в правовом положении категорий лиц, содержащихся под стражей. В отношении лиц, заключенных под стражу в порядке меры пресечения, режим предусматривает такую изоляцию и вытекающие из нее ограничения, которые необходимы в интересах расследования преступления и судебного рассмотрения дела. Исходя из этого прокурор, осуществляющий надзор, проверяет, как соблюдаются права подозреваемых и обвиняемых, детально регламентированные в комментируемом Федеральном законе (ст. ст. 17 - 22) и Правилах внутреннего распорядка.

7. Федеральный закон четко регламентирует порядок и условия содержания лиц в местах содержания под стражей. Поэтому предоставление администрацией каких-либо льгот и поощрений, как и любое ужесточение порядка и условий содержания, не предусмотренных комментируемым Законом, должно рассматриваться как серьезное нарушение законности, требующее реагирования прокурора, вплоть до привлечения виновных к уголовной ответственности.

Прокурор следит за исполнением администрацией предписаний закона, регулирующего порядок одиночного содержания лиц, заключенных под стражу, раздельного содержания различных категорий лиц, соблюдение подозреваемыми и обвиняемыми своих основных обязанностей (ст. ст. 32 - 36 Закона).

8. В ходе проверки выясняется, соблюдаются ли администрацией учреждения требования Закона в части обеспечения надлежащих условий в местах содержания под стражей и какие для этого предприняты меры - не только со стороны администрации учреждения, но и территориального органа уголовно-исполнительной системы.

Прокурор следит за тем, чтобы требования закона, обязывающие администрацию создавать улучшенные условия содержания осужденным беременным женщинам, осужденным кормящим матерям, осужденным несовершеннолетним и устанавливать им повышенные нормы питания, неукоснительно соблюдались.

Используя предоставленные полномочия, прокурор в пределах своей компетенции воздействует на администрацию поднадзорных учреждений, органы местного самоуправления, требуя неукоснительного выполнения предписаний Закона о создании надлежащих условий содержания находящихся под стражей граждан.

Хотя пределы прокурорского надзора установлены Законом "О прокуратуре Российской Федерации" и уголовно-исполнительным законодательством, тем не менее параметры надзора, когда речь идет о проверке соблюдения законности в местах содержания под стражей, значительно шире. Как показывает надзорная практика, конкретные обстоятельства и обстановка в местах лишения свободы, с которой приходится сталкиваться прокурору, просто обязывает его глубже вникать в деятельность мест содержания под стражей и соответственно реагировать при обнаружении недостатков в их деятельности, так или иначе негативно влияющих на состояние законности.

Проверяя соответствие закону медико-санитарного обеспечения лиц, содержащихся под стражей, прокурор знакомится с отчетностью о динамике заболеваемости по основным группам болезней и выявляемости заболеваний у этих лиц, смертности среди них, вспышках инфекционных заболеваний, групповых отравлениях. Особое внимание уделяется положению с заболеваемостью туберкулезом и его лечением, выполнению мер по совершенствованию противотуберкулезной помощи в местах лишения свободы.

При проверке карцера прокурор проверяет законность и обоснованность водворения в них лиц, находящихся под стражей, а также правильность оформления документов, послуживших основанием для водворения.

Содержание в карцере должно быть оформлено документами, основными из которых являются: постановление начальника учреждения, акты и рапорты сотрудников учреждения, заключение врача о возможности содержания нарушителя в карцере. К документам должны быть приобщены письменные объяснения лица, подвергнутого взысканию, свидетельства очевидцев, справки о предыдущих взысканиях. Отсутствие документов, подтверждающих факт нарушения порядка содержания, является основанием для отмены наложенного взыскания.

Генеральный прокурор Российской Федерации обязывает прокуроров при проверках состояния законности в следственных изоляторах особое внимание уделять недопущению фактов унижения человеческого достоинства, произвола, жестокого обращения по отношению к заключенным со стороны сотрудников этих учреждений.

Наряду с проверкой законности применения мер взысканий, прокурор присущими ему средствами обязан реагировать и на факты оставления безнаказанными лиц, нарушивших порядок содержания.

9. Важной предпосылкой в обеспечении соблюдения законности является санкционирование прокурором в определенных законом случаях некоторых действий, проводимых администрацией учреждений, входящих в уголовно-исполнительную систему. Так, ст. 32 комментируемого Закона допускает размещение подозреваемых в местах содержания под стражей не только в общих, но и в одиночных камерах. Однако размещение таких лиц в одиночных камерах на срок более одних суток, кроме случаев, прямо предусмотренных названной статьей Закона, допускается лишь по мотивированному постановлению начальника места содержания под стражей, которое должно быть санкционировано прокурором.

В случаях массовых беспорядков или неповиновения подозреваемых и обвиняемых, других чрезвычайных происшествий, предусмотренных ст. 48 комментируемого Закона, соответствующие должностные лица вводят режим особых условий в местах содержания под стражей на срок не более 30 суток с согласия Генерального прокурора РФ либо соответствующих прокуроров.

Борьба с преступностью в местах лишения свободы является важнейшей задачей прокурорского надзора. В приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации неоднократно подчеркивалось, что совершение преступления в указанных местах должно рассматриваться как чрезвычайное происшествие. Прокурор следит за обеспечением своевременного и полного раскрытия преступлений, с тем чтобы принимались исчерпывающие меры к выявлению и изобличению виновных.

Борьба с преступностью и иными правонарушениями осуществляется путем сочетания предупредительных и принудительных мер.

Исходя из того что для укрепления режима большое профилактическое значение имеет систематичность и качество обысков в местах содержания под стражей, направленных на обнаружение и изъятие запрещенных предметов, прокурор следит за тем, чтобы по каждому факту обнаружения их у арестованных лиц производилась тщательная проверка или расследование в целях установления источников их проникновения и привлечения виновных к ответственности.

Осуществляя надзор за проводимой в местах содержания под стражей оперативно-розыскной деятельностью, прокурор проверяет строгое ее соответствие закону и соблюдение охраняемых законом прав и интересов граждан. Согласно Закону "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" прокурор вправе требовать предоставления оперативно-служебных документов при осуществлении прокурорского надзора или санкционировании проведения оперативно-розыскных мероприятий.

В надзоре за законностью оперативно-розыскной деятельности основной упор делается на то, чтобы эта деятельность обеспечивала выполнение главной задачи, каковой является предупреждение, своевременное выявление, пресечение и раскрытие преступлений.

10. В целях предотвращения или пресечения общественно опасных действий со стороны лиц, содержащихся под стражей, к ним могут быть применены физическая сила, специальные средства, газовое и огнестрельное оружие. Общие требования к применению в местах содержания под стражей этих мер изложены в главе V Закона "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" и в ст. ст. 43 - 47 комментируемого Закона. Федеральный закон "О прокуратуре РФ" обязывает прокуроров вскрывать нарушения законности при применении названных мер и остро на них реагировать.

О каждом случае применения оружия администрация следственного изолятора обязана уведомить прокурора немедленно. Она же сообщает прокурору обо всех фактах, когда в результате применения физической силы, специальных средств или оружия были причинены ранения либо наступила смерть заключенных и иных лиц. Законность и обоснованность применения оружия проверяется прокурором при ознакомлении с материалами и заключениями служебных расследований либо устанавливается в ходе расследования уголовного дела, возбужденного по факту применения оружия.

Усиление в Законе правозащитной функции прокуратуры обязывает прокуроров при осуществлении надзора акцентировать внимание на этом аспекте, добиваться того, чтобы в практической деятельности, наряду с требованиями о выполнении лицами, содержащимися под стражей своих обязанностей, администрацией поднадзорных учреждений обеспечивалось реальное соблюдение установленного законом порядка и условий их содержания, а также прав и законных интересов.

11. Предметом внимания прокурора является законность оставления в следственном изоляторе для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию впервые осужденных к лишению свободы на срок не свыше пяти лет, отбывание наказания которым назначено в исправительной колонии общего режима. По материалам личных дел таких осужденных выясняется, соблюдены ли требования УИК РФ (ст. 77), предусматривающего возможность оставления их в следственном изоляторе для работы по хозяйственному обслуживанию.

На осужденных, занятых в хозобслуге, полностью распространяется режим и условия отбывания наказания, установленные для исправительных колоний общего режима. Проверяя соблюдение администрацией следственного изолятора этих требований, прокурор выясняет, обеспечиваются ли осужденные соответствующими жилищно-бытовыми условиями, предоставляются ли им ежедневные прогулки, соблюдаются ли другие права, предусмотренные для осужденных нормами УИК РФ.

Объектом внимания прокурора является проверка выполнения лицами, работающими по хозяйственному обслуживанию, требований режима, выявление случаев недозволенных связей с подозреваемыми, а также со свободными гражданами, предпринимаемых администрацией мер к пресечению таких нарушений и их предупреждению.

Поскольку оставление осужденного в следственном изоляторе для работы по хозяйственному обслуживанию допускается лишь с его согласия, он вправе в период отбывания наказания изменить решение и обратиться с просьбой о направлении его для дальнейшего отбывания наказания в колонию общего режима. При наличии такой просьбы осужденного она подлежит удовлетворению.

В случаях отступления от порядка и условий формирования хозяйственной обслуги осужденных, а также при выявлении фактов нарушений режима и условий отбывания наказания этой категорией осужденных они по требованию прокурора приказом начальника следственного изолятора отчисляются из ее состава и направляются для дальнейшего отбывания наказания в исправительную колонию.

12. Действующее уголовно-исполнительное законодательство (ст. 77.1 УИК) допускает в определенных случаях (производство следственных действий по делам о преступлениях, совершенных другими лицами) оставление в следственном изоляторе осужденных к лишению свободы или перевод их из исправительной колонии, воспитательной колонии либо тюрьмы в следственный изолятор на основании мотивированного постановления прокурора, следователя или органа дознания. Постановление должно быть санкционировано прокурором субъекта Российской Федерации или его заместителем либо приравненным к нему прокурором или его заместителем на срок, не превышающий двух месяцев, а при санкционировании Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем - на срок до трех месяцев.

По тем же основаниям, при необходимости участия в судебном разбирательстве, осужденные к лишению свободы могут быть по определению (постановлению) суда оставлены в следственном изоляторе либо переведены в него из исправительных учреждений на время рассмотрения дела в суде.

Осуществляя надзор за обоснованностью оставления либо перевода в следственный изолятор указанных категорий осужденных, прокурор проверяет, соблюдены ли при этом все предписания закона, а также сроки содержания этих лиц в следственном изоляторе, установленные соответствующими прокурорами. Особое внимание обращается на соблюдение основных прав этих лиц, обеспечение содержания их на условиях отбывания ими наказания в исправительном учреждении (с учетом ограничений, имеющихся в следственных изоляторах).

13. Правила внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы запрещают использование подозреваемых, обвиняемых и осужденных, содержащихся в следственных изоляторах, на работах, связанных с ремонтом и эксплуатацией инженерно-технических средств охраны, сигнализации и средств связи, всех видов транспортных средств, множительной аппаратуры. Их также нельзя привлекать к работе в фотолабораториях и радиотрансляционных узлах. При осуществлении надзора прокурор следит за тем, чтобы эти требования администрацией следственного изолятора неукоснительно соблюдались.

14. Прокурор следит за исполнением требований закона о праве подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений обращаться с предложениями, заявлениями, ходатайствами и жалобами к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации, общественной наблюдательной комиссии, созданной в соответствии с законодательством Российской Федерации, в Европейский суд по правам человека, государственные органы власти, общественные объединения. Прокурор призван также осуществлять надзор за исполнением требований ст. 21 комментируемого Закона, устанавливающей обязанность администрации мест содержания под стражей направлять различным органам, а также прокурору предложения, заявления, ходатайства и жалобы в сроки, определенные этим Законом.

Осуществляя надзор, прокурор наблюдает за тем, чтобы задержанным и содержащимся под стражей были созданы необходимые условия для написания и отправления заявлений и жалоб.

Известны случаи, когда жалобы лиц, заключенных под стражу, не направляются администрацией по принадлежности - по мотивам принятия мер по восстановлению нарушенных прав или несоответствия содержания жалобы, по мнению администрации, действительности. Такие действия администрации ущемляют права лиц, находящихся под стражей, противоречат закону и недопустимы.

Согласно ст. 10 Федерального закона "О прокуратуре РФ" прокурор, получивший жалобу или заявление о нарушении закона, обязан рассмотреть их в установленный законом срок и о принятом решении сообщить. Прокурор рассматривает жалобы и заявления, поступившие к нему через администрацию, на личном приеме, а также при опросе лиц, содержащихся под стражей. При желании лицо может изложить прокурору жалобу в отсутствие представителя администрации места содержания под стражей.

Учитывая, что взятые под стражу лица находятся в условиях строгой изоляции, поступающие от них жалобы и заявления о нарушении их прав, унижении человеческого достоинства, фактах произвола подлежат особо тщательной проверке, а наиболее серьезные из них - с выездом на место. При установлении таких фактов прокурор, в зависимости от их характера, руководствуясь Законом "О прокуратуре РФ" решает в установленном законом порядке вопрос о привлечении виновных должностных лиц к ответственности.

15. Объектом прокурорского внимания является деятельность созданных при территориальном органе уголовно-исполнительной системы отрядов специального назначения, обеспечивающих в учреждениях уголовно-исполнительной системы соблюдение режима и правопорядка. Действия отрядов специального назначения основываются на строгом соблюдении закона и проводятся в порядке, определяемом Министерством юстиции Российской Федерации.

16. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 30.01.2007 N 19 "Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" предписывает прокурорам всех уровней рассматривать надзор за исполнением требований УИК РФ, комментируемого Закона и иных федеральных законов как одну из составных частей функции защиты конституционных прав и законных интересов граждан и организовать работу так, чтобы при осуществлении надзора за исполнением законов прокуроры своевременно предупреждали, выявляли и пресекали нарушения законов в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, следственных изоляторах, дисциплинарных воинских частях, других военных органах и учреждениях, исполняющих уголовные наказания.

17. Для обеспечения выполнения этих задач Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" наделяет прокуроров, осуществляющих надзор в данной сфере деятельности, соответствующими полномочиями, имеющими ряд существенных особенностей.

В отличие от так называемого общего надзора, при котором проверки исполнения законов могут производиться лишь в связи с поступлением в прокуратуру данных о нарушениях законности, проверки соблюдения законности в местах содержания под стражей осуществляются прокурором систематически, вне зависимости от наличия сигналов о нарушениях законности.

Выявленные в ходе проверки нарушения законности устраняются непосредственно по их обнаружении, причем в случае опротестования прокурором противоречащего закону приказа или распоряжения администрации учреждения действие опротестованного акта до рассмотрения протеста администрацией приостанавливается.

Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных Законом порядка и условий содержания задержанных и заключенных под стражу подлежат обязательному исполнению администрацией учреждений. Тем самым законодатель наделяет прокуроров особыми властно-распорядительными полномочиями: их требования подлежат исполнению независимо от того, обжалованы они или нет.

Закон предписывает прокурору принять исчерпывающие меры к устранению выявленных нарушений законности, восстановлению нарушенных прав граждан и привлечению виновных к ответственности.

В целях обеспечения гарантии государственной защиты прав и свобод граждан Генеральная прокуратура России взаимодействует с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации.

Основными правовыми средствами реагирования прокурора на нарушения законности являются:

Постановление об устранении нарушений законов, выявленных при проверке;

Предложения (требования), которые, по мнению прокурора, следовало бы принять в целях соблюдения закона об условиях содержания арестованных и осужденных;

Протест на противоречащие закону приказы, распоряжения и иные акты администрации места содержания под стражей;

Представление об устранении нарушений закона и причин, им способствующих, в орган или должностному лицу уголовно-исполнительной системы (образцы прокурорских актов см. в приложении).

18. Как правило, постановление выносится при освобождении лиц, незаконно содержащихся в местах лишения свободы либо необоснованно подвергнутых мерам дисциплинарного воздействия (водворение в карцер).

В зависимости от характера правонарушения прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении против виновных должностных лиц производства об административном правонарушении или уголовного дела. При вынесении постановления о возбуждении производства об административном правонарушении прокурор обязан соблюдать установленные законом порядок и сроки применения соответствующих мер взыскания. Постановление прокурора направляется должностному лицу или органу уголовно-исполнительной системы, в компетенции которого находится рассмотрение дел об административных правонарушениях.

Постановление прокурора подлежит рассмотрению в сроки, установленные законом для дел об административных правонарушениях. Законом определен пятнадцатидневный срок рассмотрения дела с момента его поступления в орган, правомочный принимать по нему решение. Применительно к отдельным правонарушениям предусмотрен сокращенный, семидневный, срок рассмотрения дел. О решении, принятом по постановлению прокурора об административном правонарушении, ему направляется письменное сообщение. В случае принятия решения, противоречащего требованиям прокурора, оно может быть опротестовано им в федеральный орган уголовно-исполнительной системы.

В качестве правового средства постановление прокурора используется также при истребовании приказов и распоряжений, издаваемых администрацией поднадзорных учреждений, для проверки соответствия их закону и объяснений должностных лиц по этому поводу.

Право формулировать требования относительно лиц, заключенных под стражу, позволяет прокурору реагировать на нарушения законности немедленно по их выявлении. Требования могут излагаться как устно, так и письменно, причем устно, как правило, в тех случаях, когда выявленные нарушения могут быть устранены непосредственно в ходе проверки.

19. При наличии сведений о готовящихся противоправных действиях прокурор, в целях их предупреждения, может вынести должностным лицам из числа администрации учреждения предостережение (в письменной форме) о недопустимости нарушения закона. При неисполнении требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности.

20. Протест прокурора вносится, когда требуется отменить не соответствующий закону акт администрации учреждения и восстановить нарушенные им права. До рассмотрения протеста администрация места содержания под стражей обязана приостановить действие опротестованного акта. Протест подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. О результатах рассмотрения незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

21. Представление являет собой письменный акт, адресуемый в орган или должностному лицу, полномочному устранить нарушения закона. Такими органами применительно к местам содержания под стражей являются федеральные и территориальные органы уголовно-исполнительной системы.

Этим актом прокурор обращает внимание соответствующего органа на выявленные нарушения законности в деятельности учреждения. Представление вносится в тех случаях, когда наряду с устранением нарушений возникает необходимость и в принятии мер по ликвидации причин и условий, их порождающих. Оно основывается на обобщенных данных о состоянии законности в поднадзорных учреждениях, анализе практики прокурорского надзора, материалах проверки, ведомственного и судебного контроля, жалоб и заявлений, поступающих в прокуратуру, причем направлено не только на устранение выявленных конкретных нарушений, но и на предупреждение их в дальнейшем. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. В числе требований, направленных на устранение правонарушений и их причин, в представлении может быть поставлен вопрос и о привлечении к ответственности (дисциплинарной, материальной) конкретных должностных лиц, попустительствовавших нарушениям (при отсутствии в их действиях признаков преступления или административного правонарушения). По представлению прокурора в месячный срок должны быть приняты конкретные меры по устранению нарушений закона, причин и условий, им способствующих, и о результатах сообщено прокурору в письменном виде.

22. В соответствии со ст. 6 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Цель этих требований - выявить, устранить и предотвратить нарушения закона. Наряду с этим, Закон наделил прокурора, осуществляющего надзор за соблюдением законности в местах лишения свободы, дополнительными властно-распорядительными полномочиями. Постановления и требования прокурора, касающиеся исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных и заключенных под стражу, подлежат обязательному исполнению органами и должностными лицами, которым они адресованы. Предложения (требования) прокурора, вносимые в качестве реагирования на выявленные нарушения, направлены на пресечение незаконных действий администрации, поднадзорных учреждений, восстановление законности и нарушенных прав граждан. Они формулируются в устной форме, когда выявленные нарушения закона могут быть устранены непосредственно по ходу проверки. В иных случаях, когда для устранения нарушения закона требуется какое-то время, прокурор вносит администрации учреждения предложения в письменном виде и устанавливает срок их исполнения. Сроки исполнения предложений определяются прокурором в зависимости от конкретных обстоятельств. При несогласии с предложениями прокурора администрация учреждения может обжаловать их вышестоящему прокурору, однако это исполнения предложений (требований) прокурора не приостанавливает.

23. Все предложения прокурора, независимо от формы, отражаются в акте (справке) проверки. С одной стороны, это повышает ответственность прокурора за свои предложения, с другой - ответственность администрации учреждения за их точное и своевременное исполнение. За фактическим исполнением сделанных им предложений, за соблюдением сроков рассмотрения внесенных им протестов и представлений прокурор устанавливает контроль.

Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влечет за собой установленную законом ответственность. Характер ответственности (уголовная или дисциплинарная) определяется в каждом конкретном случае с учетом мотивов неисполнения требований прокурора, причин и последствий, наступивших в результате такого неисполнения. При отсутствии в действиях (бездействии) должностного лица признаков преступления прокурор может возбудить против него дисциплинарное производство.

24. Осуществляя надзорные функции, прокурор на различных этапах деятельности взаимодействует с правоохранительными и контролирующими органами. Так, в соответствии с предписанием закона, прокурор координирует работу по борьбе с преступностью и укреплению законности путем разработки и осуществления согласованных действий, направленных на своевременное выявление, раскрытие и предупреждение преступлений.

25. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов при выполнении поручений компетентных органов и должностных лиц иностранных государств о проведении розыска, следственных действий, особенно тех, по которым требуется санкция прокурора, - задержание, взятие под стражу лица, выдача которого требуется, освобождение из-под стражи, если требование о выдаче не поступит в течение срока, предусмотренного законодательством для задержания.

Прокуратура Российской Федерации исполняет поручения компетентных органов стран, с которыми Россия состоит в договорных отношениях, осуществляет в соответствии со своим законодательством уголовное преследование против собственных граждан, подозреваемых в том, что они совершили преступление на территории запрашиваемого государства.

Между Российской Федерацией и рядом стран заключены и действуют консульские соглашения, конвенции, договоры о выдаче преступников, иные международно-правовые акты, исполнение которых возлагается и на прокуратуру в пределах ее компетенции. В частности, на основании этих нормативных актов, в порядке оказания правовой помощи осуществляется: вручение документов, возбуждение уголовного преследования, производство отдельных процессуальных действий, вызов свидетелей и доставка лиц, содержащихся под стражей, для допроса в качестве свидетелей; арест лиц, подлежащих выдаче; выдача лиц, подлежащих привлечению к уголовной ответственности или для отбывания наказания по приговору суда; выдача предметов, относящихся к уголовному делу; транзитная перевозка лиц, находящихся под стражей, и др. (раздел XVIII УПК РФ).

Исполнение поручений об оказании правовой помощи, а также подготовка таких поручений для направления в другие государства возлагается прежде всего на отраслевые подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации. В частности, вопросы, касающиеся задержанных лиц, подозреваемых в совершении преступлений, а также заключенных под стражу и осужденных, отбывающих наказание, включая их экстрадицию, рассматриваются Международно-правовым управлением.

Прокурорский надзор - основная функция органов прокуратуры Российской Федерации. Она состоит в специфической деятельности органов прокуратуры, осуществляемой по проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнении законов, действующих на территории страны от имени Российской Федерации. Содержание этой функции:

- выявление фактов несоблюдение Конституции РФ и нарушения требований законов;
- установление виновных в правонарушениях;
- принятие мер к устранению правонарушений;
- принятие мер к наказанию виновных.

Итак, прокурорский надзор:

1) Специфический вид государственной деятельности, которую кроме прокуратуры не могут осуществлять никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения или должностные лица;
2) Осуществляется от имени государства - Российской Федерации. Прокурор, осуществляя надзор, выявляет правонарушения, принимает меры к их устранению и наказанию виновных от имени не отдельных субъектов Федерации, отдельных органов местного самоуправления, иной представительной, исполнительной или судебной власти, а от их совокупности, объединенных системой государства. При этом интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц приводятся в соответствие с интересами государства в целом;
3) Самостоятельный вид государственной деятельности. Его отличие от деятельности иных государственных органов определяется спецификой содержания: проверка точности соблюдения Конституции РФ и всех действующих на территории России законов, соответствия иных правовых актов закону, принятие мер к устранению выявлененных и предупреждению новых правонарушений с помощью средств, предоставленных законом исключительно прокуратуре.

В этом состоит главное отличии надзора от контроля, осуществляемого органами исполнительной власти.

Органы прокуратуры занимают особое место в системе государственной власти Российской Федерации.

Обладая функциональными признаками каждой из ветвей власти, прокуратура и осуществляемый ею надзор полностью ни к одной из них не относятся. Так, прокурорский надзор обеспечивает точное исполнение всех законов, принимаемых Федеральным Собранием РФ, включая исполнение законов исполнительной властью. Тем самым прокурорский надзор обеспечивает законность деятельности всех органов и исполнительной властью. Прокуратура в лице ее представительной и исполнительной власти. Прокуратура в лице ее представителей - прокуроров участвует в рассмотрении судами уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел, осуществляет надзор за законностью принимаемых ими актов. При этом прокуроры, являясь стороной в состязательном судебном процессе, не входят в состав судебных органов, хотя осуществление правосудия (по уголовным делам кроме дел частного обвинения) без их участие не возможно.

Деятельность прокуроров в сфере общего надзора весьма многогранна. Но при всем многообразии поднадзорных объектов и проблем по соблюдению законности прокуроры должны избирать те из них, которые существенным образом отражаются в режиме законности в государстве. Полномочия Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров в области общенадзорной деятельности весьма широки. Прокурор вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов и организаций. Он имеет доступ ко всем документам и материалам, с которыми считает необходимым познакомиться в связи с поступившими к нему сведениями о фактах правонарушений.

Прокурор может требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделять специалистов для выяснения возникающих вопросов, проведения проверок по поступившим в прокуратуру материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им предприятиям и организаций, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона. Установив факт преступного нарушения закона либо административного правонарушения закона, прокурор возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения виновных к иной установленной законом ответственности. Прокуроры участвуют в заседаниях коллегий министерств и ведомств, заседаниях представительных органов, органов местного самоуправления. Само это участие используется в целях профилактики правонарушений, предупреждает подчас принятие министерствами и другими органами противоречащих закону актов. Прокуратура проверяет также законность административного задержания граждан и применения соответствующими органами и должностными лицами мер воздействия за административные правонарушения.

Установив незаконность применения таких мер, прокурор освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию. На выявления нарушения законов прокурор реагирует посредством определенных актов. Характерными признаками всех этих актов является то, что они принимаются как итог всей предшествующей деятельности прокурора по проверке исполнения закона. Законом «О прокуратуре РФ» применительно к рассматриваемой отрасли надзора названы следующие акты: протест, представление, постановление. Протест прокурора.

Условия и порядок принесения прокурором этого правового акта, предъявляемые к нему требования и его реквизиты, определяются законом «О прокуратуре РФ», а также ведомственными указаниями генеральной прокуратуре РФ. Протест приносится на противоречащий или не соответствующий закону правовой акт, изданный органом государственной власти или управления, общественной организацией или объединением, органами государственного или хозяйственного управлениями другими субъектами, поднадзорными прокурору, а также должностными лицами. Протест в порядке общего надзора приносится как прокурором, так и его заместителем. Прерогатива прокуроров определяется приказом Генерального прокурора РФ №20 от 28 мая 1992 г. в зависимости от компетенции прокуроров различных звеньев органов прокуратуры.

Протесты вправе приносить те прокуроры, на которых возложено осуществление надзора за исполнением законов государственными органами и общественными организациями, а также должностными лицами. Так, прокуроры районов, городов и приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур вправе в пределах своей компетенции принести протест на незаконные правовые акты, принятые местными представительными органами, органами исполнительной власти и управления, юридическими лицами, общественными объединениями и должностными лицами, действующими в пределах территории, поднадзорной специализированной прокуратуре города, района. Прокуроры краев, областей и приравненные к ним прокуроры приносят протест соответственно на незаконные правовые акты, принятые краевыми органами исполнительной власти и управления, региональными общественными объединениями и должностными лицами, действующими в масштабе края и области. Право опротестования правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, всероссийскими общественными объединениями и должностными лицами, принадлежит лишь Генеральному прокурору РФ и его заместителям. При этом следует иметь в виду, что вышестоящему прокурору принадлежит право принести протест на незаконный правовой акт в пределах своей компетенции.

Так, прокурор области вправе принять на себя функции районного или городского прокурора и принести протест на правовой акт, изданный местными, т.е. районными или городскими представительными органами.

Принесение протеста на противоречащий закону правовой акт приостанавливает его действие на период рассмотрения протеста. Речь идет главным образом о таких нарушениях закона как лишение или ограничение права граждан на труд, социальное обеспечение, образование и т.д. Когда прокурор направляет протест, он указывает на необходимость приостановления действия опротестованного акта. В протесте прокурор излагает требования об отмене правового акта или приведении его в соответствие с законом, прекращении незаконного действия должностного лица, а также восстановлении нарушенных прав.

В соответствии со ст. 23 Закона «О прокуратуре РФ» протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушений законности, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Если в соответствии с ранее действовавшим законодательством о прокурорском надзоре протест прокурора, принесенный в порядке общего надзора, мог быть отозван с рассмотрения как его автором, так и вышестоящим прокурором, то в настоящее время это право сохранено лишь за автором протеста.

Это способствует повышению правовой самостоятельности прокуроров, приносящих общенадзорные протесты, и в тоже время способствует повышению их ответственности за качество приносимых протестов. Протест прокурора как правовой документ должен отвечать определенным требованиям по его реквизитам. Наименование акта должно соответствовать Закону «О прокуратуре РФ» (ст. 23 - «Протест прокурора»). Протест содержит: наименование опротестованного правового акта или действия, или бездействия должностного лица; кем и когда правовой акт издан или совершено действие; содержание опротестованного правового акта (действие или бездействие); правовое обоснование незаконности или необоснованности правового акта (действие или бездействие должностного лица), указаны нормы нарушенного закона или иного нормативного акта; предложение прокурора об отмене или проведение в соответствие с законом опротестованного правового акта; требования о привлечении к ответственности должностного лица, виновного в нарушении закона, если в этом есть необходимость; предложение о рассмотрении протеста в установленный законом десятидневный срок с сообщением результатов рассмотрения протеста; должностное положение прокурора, принесшего протест, его классный чин, дата принесения протеста.

Представление прокурора. Представление прокурора (ст. 24 Закона «О прокуратуре РФ») - это правовой акт прокурорского надзора об устранении нарушений закона, причин этих нарушений и способствовавших им условий, который вносится в государственный орган, общественную, политическую организацию или должностному лицу, полномочных устранить допущенное нарушение закона и создать условия, обеспечивающие в будущем неуклонное исполнение законов. Представление прокурора подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений закона, причин и условий, им способствовавшим. О результатах рассмотрения представления сообщается прокурору в письменном виде. В представлении могут содержаться требования прокурора о привлечении должностных лиц, виновных в нарушении закона, к дисциплинарной, административной или материальной ответственности. Для этого не требуется вынесения специальных постановлений о возбуждении этих видов преследования. Направляя представление соответствующему органу или должностному лицу, прокурор, исходя из требований Закона «О прокуратуре РФ», сообщает, что если представление будет рассматриваться коллегиальным органом, например, коллегией министерства или комитета, ему должно быть сообщено о дне заседания, чтобы он мог принять в нем участие. Представление, как правило, направляется тем государственным и должностным лицам, от которых зависит устранение нарушений закона и принятие мер по их предупреждению.

В вышестоящие государственные органы или вышестоящим должностным лицам представления направляются в тех случаях, когда нарушения закона носят распространенный характер или когда представление прокурора было отклонено, либо по нему было принято неправильное решение. Представление по своей форме должно соответствовать определенным требованиям: наименование акта определяется ст. 24 Закона «О прокуратуре РФ» - «Представление прокурора». Представление содержит: материалы, послужившие основанием для внесения представления (результаты проведенной проверки, обобщение и анализ материалов о соблюдении законности, итоги расследования преступления и т.д. наименование нарушенного закона и последствия допущенного нарушения; изложение причин и условий, способствовавших допущенному нарушению; предлагаемые меры по предупреждению нарушений закона и устранению причин и условий, способствовавших им; указание на конкретных должностных лиц, виновных в этих нарушениях; предложение прокурора о привлечении их к ответственности; требование о безотлагательном рассмотрении представления и принятии не позднее, чем в месячный срок, необходимых мер по устранению нарушений закона и сообщении прокурору об этом; должностное положение и классный чин прокурора, дата внесения представления; подпись автора представления. Постановление прокурора. В зависимости от характера и тяжести допущенного должностным лицом или гражданином нарушения закона прокурор в соответствии со ст. 25 Закона «О прокуратуре РФ» выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Постановление выносится прокурором также в случаях необходимости возбуждения дисциплинарного производства или необходимости привлечения правонарушителя к материальной ответственности.

Постановление, выносимое прокурором, по своей форме должно отвечать определенным требованиям. При возбуждении уголовного дела, прокурор, руководствуясь ст. 112 УПК, выносит об этом постановление, в котором должно быть указано время, место его вынесения, кем оно составлено, повод и основания к возбуждению дела, статья уголовного закона, по признакам которой оно возбуждено, а также дальнейшее направление уголовного дела. При возбуждении производства об административном правонарушении в постановлении указываются: наименование постановления с указанием времени, места, кем оно составлено; содержание правонарушения; правовые обоснования ответственности должностного лица; указание на нарушенный закон; предложение прокурора о рассмотрении постановления в срок, указанный в законе, и сообщение прокурору о результатах рассмотрения; должностное положение и классный чин прокурора, его подпись. Постановление прокурора о возбуждении административного производства подлежит рассмотрению в порядке ст.257 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. О результатах рассмотрения постановления сообщается прокурору.

Основные направления (отрасли) прокурорского надзора

По своей сущности прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности един. Это обусловлено едиными для всей системы прокуратуры Российской Федерации целями, единством системы прокуратуры, единством правовой базы деятельности. Однако а самом процессе прокурорского надзора имеются существенные различия, порожденные особенностями законодательства, за исполнением которого осуществляется надзорные действия; различием субъектов, исполняющих это законодательства, за исполнением которого осуществляется надзор, различием объектов, на которых проводятся надзорные действия; различием субъектов, исполняющих это законодательство, и, вследствие того, различием в полномочиях прокуроров.

В соответствие с этим в едином прокурорском надзоре Законом о прокуратуре выделены следующие основные направления (отрасли) прокурорского надзора.

Надзор за исполнением законов

Говоря об этом основном направлении прокурорского надзора, следует отметить чрезвычайную широту предмета. В прежнем законодательстве и на практике он называется общим надзором. В предмет данной отрасли надзора входит соблюдение Конституция РФ и огромного числа чрезвычайно разнообразных по содержанию иных законов, а также законность всех подзаконных правовых актов. Их многочисленность и разнообразие не позволяют в полной мере перечислить даже их основные виды.

Более подробно в Законе о прокуратуре характеризуется объекты данного направления надзора. Хотя и здесь многочисленность и разнообразие этих объектов не позволили законодателю перечислить все их виды. Согласно ч.1ст.21 Закона о прокуратуре и ныне действующей структуре органов исполнительной власти объектами надзора являются:

1)федеральные министерства;
2) федеральные службы;
3) федеральные агентства;
4) представительные органы государственной власти субъектов Федерации;
5) исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации;
6) органы местного самоуправления;
7) органы военного управления;
8) органы контроля;
9) должностные лица перечисленных органов;
10) органы управления коммерческих и некоммерческих организации;
11)руководители коммерческих и некоммерческих организаций

В пределах деятельности прокурорского надзора выделяют дополнительные, более узкие направление, например, надзор за исполнением законов в сферах социальной, экономической, исполнение законодательства о несовершеннолетних, природоохранного законодательства. Названное направление осуществляется в двух формах надзора: за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов; за соответствие законам правовые актов, издаваемых перечисленными в ст.21 Закона о прокуратуре объектами надзора.

Устанавливая право и обязанность прокуроров осуществлять надзор за законностью правовых актов, Закон о прокуратуре не конкретизирует ни законы, которым должны соответствовать правовые акты, ни виды этих актов. Установлено только, что эти акты издаются объектами исполнения законов, перечисленных в той же ст.21 Закона о прокуратуре. Кроме того следует иметь в виду, что проверке законности подлежат только правовые акты, т.е. акты, порождающие, прекращающие или измененяющие правовые (юоидические) отношения.

2) Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Защита прав и свобод граждан прокуратурой как правоохранительным и правоприменительным органом всегда являлась глобальной задачей всех видов прокурорского надзора и всех прокурорских структур, функционирующих в стране. В подтверждение сказанного достаточно сослаться на многочисленные представления, протесты, иски, внесенные прокуратурой в суд, различные государственные и иные органы в целях охраны и защиты прав и законных интересов граждан. Осуществляя надзор, прокуратура занимает особое, свойственное специфики ее деятельности место, никоим образом не конкурируя с другими правоохранительными органами и в первую очередь с судами, действующими в качестве органа правосудия. Подчеркивая это обстоятельство, Ю.Скуратов справедливо отмечает, что при возросшей роли суда «...в защите основных прав и свобод человека и гражданина, нельзя согласиться с тезисом о том, что суд - единственное средство такой защиты. По крайней мере, сегодня ситуация следующая: число обращений в прокуратуру в десять раз превышает число заявлений о защите прав граждан, направляемых в суд. Прокуратура в своей деятельности удачно восполняет некоторые изъяны судебной формы защиты прав (усложненный порядок, длительные сроки рассмотрения дел, удорожание правовых услуг и др.)...», граждане «... должны иметь выбор способа защиты, что прямо вытекает из идеи правового государства, конституционных положений о приоритете прав и свобод человека и гражданина». Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. При этом прокуратура не подменяет иные государственные органы и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. В ходе выполнения указанной задачи прокурор рассматривает и проверяет жалобы, заявления и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод, привлечению к ответственности виновных и возмещению причиненного ущерба. При этом прокурор действует в рамках тех же полномочий, которые свойственны его деятельности по общему надзору. При наличии оснований полагать, что нарушения прав и свобод человека и гражданина имеют характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, их совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. Если нарушение прав и свобод гражданина имеет характер административного нарушения, прокурор передает сообщение об этом и материалы проверки органу или должностному лицу, уполномоченным рассматривать дела об административном правонарушении. Правовыми актами реагирования прокурора в этой области его деятельности являются протест и представление. Так, прокурор приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, органу или должностному лицу, издавшему этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Во всех иных случаях нарушения прав и свобод человека (когда это не связано с принятием незаконного акта) прокурор вносит в орган или должностному лицу представление об устранении допущенного нарушения. Подробная и обстоятельная регламентация указанной надзорной деятельности прокуратуры содержится в приказе Генерального прокурора РФ №30 от 22 мая 1996 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». В нем с особой значимостью подчеркивается, что основными направлениями надзорной деятельности считать надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

В системе отраслей прокурорского надзора эта отрасль занимает особое место, поскольку цель ее: обеспечить всесторонность, полноту и объективность исследования всех обстоятельств дела, принятие необходимых мер по раскрытию преступлений и привлечению к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления, соблюдение установленного законом порядка расследования уголовных дел и законных интересов участников процесса и других лиц, выявление причин и условий, способствующих совершению преступлений, и принятие мер по устранению этих причин и условий. Исходя из этого, предметом надзора являются: соблюдение прав и свобод человека и гражданина; установленный порядок разрешения заявлений и сообщений или готовящихся преступлениях; выполнение оперативно-розыскных мероприятий и проведение расследования; законность принимаемых этими органами решений (ст. 29 Закона «О прокуратуре РФ». Полномочия прокурора в этой области надзора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими законодательными актами Российской Федерации, приказами и другими актами Генерального прокурора, в частности Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности», Федеральным законом «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации». К ним же относятся и Указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам следствия и дознания, не требующие законодательного регулирования. Они также являются обязательными для исполнения всеми органами расследования.

Характеризуя данное направление прокурорского надзора, следует особо подчеркнуть его приоритетность, что отражает важный вектор реализации государственной политики в области защиты прав свобод человека и гражданина в нашей стране.

3)Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно- розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Эта деятельность проводится органами внутренних дел, государственной безопасности, пограничной охраны, оперативными подразделениями федеральных органов налоговой полиции, службы внешней разведки, действующими в пределах их компетенции. Основным правовым актом, регламентирующим деятельность указанных структур, является упоминавшийся выше Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности». В целях борьбы с преступностью органы внутренних дел, органы безопасности осуществляют многообразные оперативно-розыскные мероприятия: опрос граждан, наблюдение, наведение справок, исследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, контроль почтовых отправлений, прослушивание телефонных и иных переговоров и пр. Естественно, что в процессе осуществления указанных мероприятий должны соблюдаться гарантии прав граждан. Для производства действий, связанных с ограничением прав и свобод, установленных Конституцией, таких, как неприкосновенность жилища, тайна переписки, телефонных и других переговоров, должно быть получено предварительное судебное решение. В случаях, не терпящих отлагательства, эти действия производятся до получения судебного решения «с обязательным уведомлением соответствующего суда (судьи) в течение 48 часов».

В процессе осуществления надзора за исполнением законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий и принимаемых при этом решениях прокурор вправе знакомиться с оперативно-служебными документами и иными сведениями, полученными при подготовке и проведении этих мероприятий. В случае нарушения органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов граждан, юридических лиц прокурор обязан принять меры по устранению этих нарушений, восстановлению нарушенных прав, возмещению причиненного ущерба в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 31 Закона).

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и следователем определены ст. 25, 116, 211-217 УПК РФ. Согласно этим нормам прокурор обязан во всех стадиях уголовного судопроизводства своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы они не исходили. В пределах своей компетенции прокурор требует от органов дознания и следователя для проверки уголовные дела, документы, материалы, и иные сведения о совершенных преступлениях, ходе расследования, установлении лиц, совершивших преступления, отменяет незаконные и необоснованные постановления, дает письменные указания о расследовании преступлений, избрании, отмене или изменении меры пресечения, квалификации преступления, производстве отдельных следственных действий и розыске лиц, совершивших преступления; поручает органам дознания исполнение постановлений о задержании, приводе, заключении под стражу, обыске, выемке, розыске лиц, совершивших преступление; продлевает срок расследования и содержания под стражей в качестве меры пресечения; отстраняет лицо, производящее дознание, или cледователя от дальнейшего ведения дознания или предварительного следствия, если им было допущено нарушение закона при расследовании дела. Прокурор вправе также лично участвовать в производстве дознания и предварительного следствия, проводить отдельные следственные действия или расследование в полном объеме; изымать из органа дознания и передавать следователю любое дело от одного органа предварительного следствия другому, а также от одного следователя другому, в целях обеспечения наиболее полного и объективного расследования.

Прокурор обеспечивает защиту прав и законных интересов личности - потерпевших от преступлений и иных лиц, участвующих в деле, принимает необходимые меры к охране их жизни, здоровья, чести, достоинства и имущества. В целях обеспечения возмещения материального ущерба, причиненного преступлением, прокурор предъявляет гражданский иск или поддерживает гражданский иск, заявленный потерпевшим. Прокурор следит за своевременным принятием мер, направленных на обеспечение предъявленного или возможного в будущем гражданского иска. Особое место занимает прокурорский надзор за соблюдением прав и законных интересов лиц, в отношении которых ведется уголовное преследование, - подозреваемого и обвиняемого. Прокурор обязан следить за тем, чтобы этим лицам были разъяснены их права и обеспечена возможность их реального осуществления.

При решении вопроса о даче санкции на арест прокурор должен тщательно ознакомиться со всеми материалами, содержащими основания для заключения под стражу, и в необходимых случаях лично допросить подозреваемого или обвиняемого - во всех случаях.

Бдительно следит прокуратура за тем, чтобы органы дознания своевременно реагировали на сигналы о совершенных преступлениях, не допускали сокрытия их от учета. Об эффективности прокурорского надзора за предварительным расследованием говорят также данные: в 1992 г. прокуроры дали более 111 тыс. письменных указаний по уголовным делам, внесли около 28 тыс. представлений по вопросам нарушения закона при расследовании преступлений органами внутренних дел, освободили за неподтверждением подозрения более 1 тыс. человек. Аналогичная картина наблюдается и в последующие годы.

Актами прокурора в процессе осуществления надзора за следствием и дознанием являются:Указание - обращение прокурора, даваемое, как правило, в письменной форме в связи с возбуждением и расследованием дела, которое является для органа дознания и следователя обязательным. Несогласие с указанием и его обжалование не приостанавливает исполнение. Исключение может иметь место лишь в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 127 УПК, когда следователь выражает несогласие с указаниями прокурора о привлечении лица в качестве обвиняемого, квалификации преступления и объеме обвинения - о направлении дела для назначения к слушанию или о прекращении дела. Во всех этих случаях следователь, возражая надзирающему прокурору, вправе представить дело вышестоящему прокурору с письменным изложением своих возражений. Вышестоящий прокурор или отменяет указание нижестоящего прокурора, или поручает производство по этому делу другому следователю. Постановление - решение, принимаемое по всем наиболее важным вопросам, возникающим в процессе надзора за расследованием преступлений - о возбуждении уголовного дела, о приостановлении предварительного расследования, прекращении производства по уголовному делу, об отмене незаконных и необоснованных постановлений следователей и лиц, производящих дознание. Представление - требование прокурора, вносимое в соответствующий государственный орган, общественную организацию или должностному лицу о принятии мер по устранению нарушений закона и условий, способствовавших совершению преступлений. Представление может быть внесено и руководителю органа дознания (следствия) в связи с выявленными нарушениями закона, прав и законных интересов граждан. Не позднее месячного срока по представлению должны быть приняты необходимые меры и о результатах сообщено прокурору.

Санкция - решение прокурора в случаях, когда органу дознания или следователю необходимо ограничить конституционные права и законные интересы подозреваемого или обвиняемого (заключение под стражу, залог, отстранение от должности).

Утверждение - применятся прокурором в случаях, когда решение, принятое следователем, в последующих стадиях производства по делу становится также прокурорским решением; например, обвинительное заключение. Реализация этих, как и многих других, надзорных полномочий прокурора в сочетании с процессуальной самостоятельностью следователя, тесным взаимодействием его с органами дознания обеспечивает успешное раскрытие преступлений, устранение причин и условий, способствующих их совершению.

Также важно отметить, сто осуществление прокурорского надзора в рассматриваемой сфере правонарушений призвано обеспечить права и свободы не только потерпевших от конкретного преступления, но и лиц, совершивщих преступление.

4) Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Предметом надзора данного направления прокурорской деятельности являются: законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и другие меры принудительного характера, назначаемые судом; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, арестованных, и осужденных лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания, законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы. Таким образом, надзор осуществляется как за законностью содержания в заключении лиц, в отношении которых приговор еще не вынесен, так и осужденных к лишению свободы и другим мерам наказания. В отношении первых проверяется в основном соблюдение уголовно-процессуальных норм, регламентирующих порядок и условия заключения под стражу в качестве меры пресечения, продление сроков содержания под стражей, освобождение незаконно содержащихся под стражей лиц. В отношении же осужденных - исполнение требований Исправительно-трудового (уголовно-исполнительного) кодекса РФ.

Осуществляя надзор за исполнением законов, прокурор вправе посещать в любое время органы и учреждения, в которых содержаться под стражей и отбывают наказание осужденные (исправительно-трудовые, воспитательно-трудовые колонии, тюрьмы), а также лица, находящиеся под следствием и подсудимые (изоляторы временного содержания, следственные изоляторы); опрашивать задержанных, арестованных, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, арестованы, осуждены либо подвергнуты другим мерам принудительного характера, с оперативными материалами; требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, арестованных, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации мест лишения свободы и других учреждений, обеспечивающих исполнение мер принудительного характера; требовать объяснений от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается. Прокурор полномочен также отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, содержащихся под стражей, а также отбывающих наказание в местах лишения свободы, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

Закон «О прокуратуре РФ» (ст. 34) гласит, что постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, арестованных, осужденных к лишению свободы и иным мерам наказания, а равно лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к мерам наказания, не связанных с лишением свободы.

Учитывая особую важность и актуальность этой отрасли прокурорского надзора, - ведь речь идет об ограничении конституционного права человека и гражданина на свободу и личную неприкосновенность, Генеральный прокурор РФ приказом №67 от 12 декабря 1994 г. «О совершенствовании прокурорского надзора за соблюдением законов в местах предварительного заключения, при исполнении уголовных наказаний» обязал прокуроров «при проверке состояния законности в исправительно-трудовых учреждениях и воспитательно-трудовых учреждениях режима и условий содержания осужденных, реализации правовых норм, регулирующих их трудовое использование, проведение воспитательной работы, особое внимание обращать на причины вскрытых нарушений, реальность принятых мер по результатам предыдущих прокурорских проверок».

«... В целях обеспечения законности и обоснованности, а также сроков содержания граждан в местах предварительного заключения не реже одного раза в месяц проверять следственные изоляторы. Принимать безотлагательные меры к восстановлению нарушенных прав граждан, немедленному освобождению незаконно содержащихся под стражей и наказанию виноватых в нарушении закона».

Также кроме перечисленных выше отраслей прокурорского надзора выделяются другие направления:

-- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
-- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Особо выделяют также такое важное направление деятельности прокуратуры как участие прокуроров в соответствии с процессуальным законодательством в рассмотрении дел судами и опротестовании противоречащих закону решений приговоров, определений и постановлений судов.

Подобная классификация способствует более обстоятельному уяснению сущности рассматриваемого явления, позволяет определить как общее положение прокуратуры, так и особенности ее деятельности, а также правовой статус прокуроров.

Общеправовые принципы

1. Законность - этот принцип выражается в требовании точного и единообразного исполнения законов в организации прокуратуры и при осуществлении прокурорского надзора. Обращено оно прежде всего к самой прокуратуре, деятельность которой имеет строго подзаконный характер. Это означает соответствие закону поводов и оснований прокурорского надзора, его форм и методов, принимаемых прокурором актов. Лишь с позиции законности производится прокуратурой оценка деятельности поднадзорных ей органов и должностных лиц. Особое значение принцип законности имеет в судопроизводстве, в процессе которого прокурор обязан принимать меры, подчас властные, направленные на пресечение и устранение выявленных нарушений законности. Нарушение или неправильное применение законов самим прокурором, результатом чего явилось неправильное разрешение дела, ограничение прав и законных интересов участников процесса должно расцениваться как невыполнение прокурором служебного долга и влечь установленную законом ответственность.

Принцип законности является наиболее общим, так как именно он лежит в основе всех иных принципов организации и деятельности органов прокуратуры.

2. Демократизм - как общеправовой принцип Российского государства провозглашен ст. 1 Конституции РФ. И прокуратура, одной из направлений деятельности которой является «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами самоуправления, органами военного управления, органами контроля, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций», способствует реальному претворению народовластия в жизнь российского общества.

Демократизм прокурорского надзора означает прежде всего его осуществление в интересах народа и от его имени. Проявляется это, в частности, в установлении связей населения с прокурорскими органами, причем связь эта носит двусторонний характер. Закон «О прокуратуре РФ» (ст. 10) возлагает на прокуроров обязанность в установленные сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, государственных и общественных организаций, проводить личный прием граждан. Из принципа демократизма вытекает открытость прокурорской системы, гласность ее деятельности, обязанность прокуроров информировать не только государственные органы, но и «население о состоянии законности» (ст. 4 Закона). Строгое соблюдение названного принципа служит гарантией укрепления законности, предотвращает превращение прокуратуры в замкнутую бюрократическую систему.

Развитие демократизма в деятельности прокуратуры связано также с расширением и совершенствованием коллегиальных начал в организации надзора. Закон «О прокуратуре РФ» закрепил положение, согласно которому коллегии образуются как в Генеральной прокуратуре, так и в прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах (ст. 15, 20 Закона «О прокуратуре РФ»).

3. Публичность. Согласно указанному принципу прокуратура в целях охраны личности, государства и общества обязана по долгу службы независимо от усмотрения отдельных лиц и организаций принимать меры к выявлению и своевременному устранению любых нарушений закона, от кого бы эти нарушения не исходили, к восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к установленной законом ответственности (ст. 22 Закона «О прокуратуре РФ»). Права и обязанности прокуроров по предупреждению, выявлению правонарушений, принятию мер к их устранению, привлечению виновных к ответственности используются ими исключительно в интересах закона и «независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений...» (ст. 4 Закона «О прокуратуре РФ»). В силу универсальности принципа публичности прокурор обязан реагировать на нарушения законности и в тех случаях, когда тот или иной государственный орган ему неподнадзорен. Так, в случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации (ст. 24 Закона «О прокуратуре РФ»).

Аналогичным образом Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации «по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (ст. 35 «О прокуратуре РФ»).

Существуют и специальные принципы прокурорского надзора.

Единство и централизация прокурорского надзора. Органы прокуратуры составляют единую федеральную централизованную систему и действуют на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (ст. 4 Закона «О прокуратуре РФ»). Вся система прокуратуры сверху донизу организуется на основе единых принципов, руководствуется единым законодательством, преследует единые цели, разрешает единые задачи. Прокуроры, за редкими исключениями, наделяются одинаковыми правами и несут одинаковые обязанности по надзору за законностью. Во всех отраслях надзорной деятельности полномочия всех прокуроров по отношению к организациям и гражданам однотипны. При осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, участии при рассмотрении в судах уголовных и гражданских дел все прокуроры обладают сходными полномочиями, закрепленными в процессуальном законодательстве и Законе «О прокуратуре РФ». Не случайно по этому в процессуальных кодексах (ст. 34 УПК; ст. 41 ГПК), Законе «О прокуратуре РФ» (ст. 27, 28, 54) любое лицо прокурорского надзора именуется «прокурором» в обобщающем смысле этого слова независимо от должности и звания того или иного работника. С учетом всего этого действия конкретного прокурора всегда рассматриваются как деятельность прокуратуры в целом. Это дает возможность в любой момент заменить одного прокурора другим, а вышестоящему прокурору принять на себя функции нижестоящего.

Комплектование кадров прокуратуры осуществляется исключительно в порядке назначения (ст. 13 Закона «О прокуратуре РФ»). Отсюда вытекает подчиненность и подотчетность нижестоящих прокуроров вышестоящим и в конечном счете Генеральному прокурору РФ.

Принципу единства и централизации не противоречит процессуальная самостоятельность, которой обладает прокурор как участник судебного рассмотрения конкретных гражданских и уголовных дел. В этом своем качестве прокурор действует в рамках соответствующего процессуального законодательства и полностью независим при отстаивании той правовой позиции, которая сложилась в его сознании в результате личного участия в деле, непосредственной оценки доказательств по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном рассмотрении всех обстоятельств дела в их совокупности (ст. 71 УПК). Никакой вышестоящий прокурор не вправе понудить нижестоящего прокурора, участвующего в деле в качестве государственного обвинителя, отстаивать позицию, с которой последний не согласен. Прокурор, участник процесса, опротестовавший судебное решение, считая его незаконным и необоснованным, лишь сам вправе отозвать свой протест (ст. 37 Закона «О прокуратуре РФ»).

На это обстоятельство обращает внимание и приказ Генерального прокурора РФ от 18 августа 1994 г. «О повышении качества и эффективности участия прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства в условиях судебной реформы», в котором говорится: «Считать недопустимым оказание какого-либо давления на прокурора, поддерживающего обвинение в суде. Строго соблюдать принцип процессуальной самостоятельности государственного обвинителя, который не связан выводами обвинительного заключения и должен обосновать свои предложения суду на результатах исследования обстоятельств дела в судебном заседании, руководствуясь требованиями закона и внутренним убеждением. При этом активное отстаивание им своей позиции должно сочетаться с объективностью и беспристрастностью».- Независимость прокурорского надзора. В соответствии с Законом «О прокуратуре РФ» (ст. 4) «органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами».

Действенной гарантией обеспечения независимости прокуроров является предусмотренная Законом «О прокуратуре РФ» недопустимость какого бы то ни было вмешательства в деятельность прокуроров при выполнении ими своих надзорных полномочий. Воздействие в какой бы то нибыло форме федеральных органов государственной власти, - говорится в ст. 5 Закона «О прокуратуре РФ», - органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей. А также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов».Рассматриваемый принцип тесно связан с принципом централизации - он подчеркивает независимость прокуратуры от других государственных органов власти и управления.

В частности, не только районные прокуроры, но и прокуроры субъектов федерации не подчинены местным органам власти и управления, а подчиняются только Генеральному прокурору РФ. Такая независимость дает возможность соответствующему прокурору отстаивать принципиально и без оглядки на местные «авторитеты» свою позицию в борьбе за единую законность. При решении вопроса о привлечении к ответственности нарушителей закона, в том числе и представителей властных структур, прокурор огражден от влияния любых органов государства (как федеральных, так и местных), любых должностных лиц.

«Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные прокуроры, - говорится в ст. 8 Закона «О прокуратуре РФ», - координируют деятельность органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других правоохранительных органов по борьбе с преступностью». Обеспечивая координацию, прокурор созывает совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую информацию, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с положением о координационной деятельности.

В своей работе по укреплению законности и правопорядка, борьбе с преступностью прокуратура взаимодействует с судебными органами, строго соблюдая при этом принцип «...самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их подчиненности только Конституции Российской Федерации и федеральным законам».

Необходимую деловую связь поддерживает прокуратура и с другими государственными органами, участвуя в заседаниях федеральных органов государственной власти, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления (ст. 7 Закона «О прокуратуре РФ»). Таким образом, одновременно с принципом независимости Закон «О прокуратуре РФ» закрепляет и принцип взаимодействия с указанными выше государственными органами.

Гласность прокурорского надзора. Принцип гласности смыкается с другими принципами организации и деятельности прокуратуры, но особенно тесно он связан с принципом демократизма. Гласность, открытость деятельности государственных органов - непременный признак демократического общества. Поэтому гласность включена в ст. 4 Закона «О прокуратуре РФ», именуемую «Принципы организации и деятельности прокуратуры». В пункте втором части второй названной статьи говорится, что органы прокуратуры «...действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о государственной и иной специально охраняемой законом тайне; информирует федеральные органы государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности».

На принципе гласности основаны и многие формы и методы прокурорского надзора: проверка состояния законности на поднадзорных объектах и государственных структурах, рассмотрение жалоб и заявлений, принесение протестов и представлений, вынесение официальных предостережений, участие в рассмотрении гражданских и уголовных дел, участие в заседаниях представительных органов и т.п.

При расследовании преступлений с разрешения прокурора могут быть преданы гласности те или иные данные, полученные следователем. Выступления с помощью средств массовой информации - печати, радио, телевидения, - могут способствовать раскрытию преступлений, обнаружению лиц, их совершивших.

Гласность имеет и еще один аспект - учет общественного мнения, критика отдельных моментов в деятельности прокуратуры должны быть использованы в целях совершенствования ее деятельности, недопущения обюрокрачивания прокурорской системы.

И так можно сделать заключение

Прокурорский надзор - один из важнейших методов охранения законности. От его успешного проведения во многом зависит процесс государства в республике, поскольку законность - неотъемлемый, если не основной его атрибут. Это отраслью государственной деятельности занимается прокуратура - единая централизованная система органов. В прокурорском надзоре выделяют четыре отрасли: общий надзор, надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, надзор за соответствием закону судебных решений и надзор за выполнением законов в местах содержания заключенных, предварительного заключения, при исполнении наказания и других мер принудительного воздействия государства. Система правоохранительных органов достаточно сложная и разветвленная. Однако одно из важнейших мест в ней занимает такой орган как прокуратура. Как орган высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов прокуратура направляет свою деятельность на всемерное укрепление законности и правопорядка, охрану прав и законных интересов граждан, на воспитание должностных лиц и граждан в духе добросовестного исполнения своих конституционных обязанностей и т.п.

прокурорский надзор розыскной

Список использованной литературы

1. Б.В. Корабайников
2. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы, М., 1996 г.
3. Лончаков А.П. «Теория юриспруденции» (учебное пособие).
4. Конституция РФ. М.,1994
5. В. И. Басков «Курс прокурорского надзора», М., 1998 г.
6. Интернет
7. Законы о прокуратуре

ВВЕДЕНИЕ …………………………………………………………………..…..............5

1.ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ ДОЗНАНИЯ ..…………………………………………………………………..................81.1. Сущность и задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания…………………………………………………………………………………...8

1.2. Основные направления, предмет и пределы прокурорского надзора……………………………………………………………………………………16 2.НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕ ЗАКОНОВ ПРИ РАССМОТРЕНИИ ЗАЯВЛЕНИЙ О ПРЕСТУПЛЕНИЯХ ………………………………………………27

3.ВОПРОСЫ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ НА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНА, ДОПУСКАЕМЫЕ ОРГАНАМИ ДОЗНАНИЯ ………………………..37

3.1. Полномочия прокурора при нарушении закона органами, осуществляющими дознание…………………………………………………………………………………..373.2. Формы прокурорского реагирования на нарушения закона…………………………………………………………………………..…………40

ЗАКЛЮЧЕНИЕ …..…………………………………….……........................................52

ГЛОССАРИЙ.. ………………………………………………………………………….55

БИБЛИОГРАФИЯ …………………………………………………………….............58

ПРИЛОЖЕНИЯ ………………………………………………………………………..62

ВВЕДЕНИЕ

Прокуратура осуществляет надзор за следствием на протяжении многих лет. Еще в Циркулярном ордере от 22 сентября 1802 г. Министром юстиции России - Генерал-прокурором Г.Р. Державиным впервые на прокуроров возлагался надзор за следствием как особый вид надзора. Они должны были наблюдать за тем, чтобы при расследовании преступлений не использовались пристрастные допросы и истязания подозреваемых и обвиняемых, а также не допускалось привлечение к ответственности невиновных. Вместе с тем прокуроры должны были бороться с сокрытием преступлений и послаблениями преступникам. Прокурор обязан был, говоря современным языком, обеспечивать всестороннее и объективное исследование обстоятельств дела.

Прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, подчиненных Генеральному прокурору Российской Федерации осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнения законов, действующих на территории РФ.

На прокуратуру как на орган государства возложен ряд функций, то есть присущих только ей основных направлений деятельности. Именно с их помощью и должны достигаться те цели и задачи, которые определены в ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре – обеспечение верховенства закона, единства и укреплении законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Проведя актуализацию темы исследования настоящей дипломной работы необходимо выделить цель исследования.

Цель дипломной работы заключается в изучении и анализе прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания.

Исходя из цели, в работе необходимо рассмотреть следующие вопросы:

Сущность, задачи, основные направления, предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания;

Надзор за соблюдение законов при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях;

Полномочия прокурора и формы прокурорского реагирования на нарушения закона, допускаемые органами, осуществляющими дознание.

Структура работы определена тематикой.

Работа состоит из введения, основной части, содержащей три главы и заключения.

В первой главе рассмотретьсущность, задачи, основные направления, предмет и пределы прокурорского надзора прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания.

Во второй главе проследить процессуальную деятельность органов дознания при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. Третью главу посвятить изучению полномочий прокурора и формам прокурорского реагирования на нарушения закона, допускаемые органами, осуществляющими дознание.

Как и любая деятельность, прокурорский надзор имеет свой предмет, то есть законодательно установленный порядок соблюдения и исполнения нормативных предписаний объектами прокурорского надзора.

При этом под объектами прокурорского надзора следует понимать деятельность государственных органов и учреждений, их должностных лиц, а также иных организаций, связанную с соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и иных нормативных актов.

Законом о прокуратуре в число объектов прокурорского надзора не включены высшие должностные лица и органы государственной власти Российской Федерации (Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ), суды и граждане.

Понятие объекта прокурорского надзора призвано ограничить предмет этой деятельности исключительно соблюдением и применением права. Прокурорский надзор не распространяется на профессиональную деятельность соответствующих органов, учреждений и организаций.

В заключение дипломной работы подводятся итоги проделанной работы и приводятся рекомендации по совершенствованию института доказательств в уголовном судопроизводстве.

В работе были использованы материалы законодательства, комментарии, специальная и научная литература, материалы прокурорско-следственной и судебной практики. Основная часть работы построена на работах ведущих юристов страны, таких как: Крюкова В.Ф. «Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры Российской Федерации»; Бессарабова В.Г.и Кашаева К.А… «Защита Российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина»; Буянского С.Г. «Прокуратура в условиях административно-правовой реформы: монография».

Значительный интерес процессуалистов-теоретиков подтверждает актуальность разрабатываемой темы.

1. ПРОКУРОСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ ДОЗНАНИЯ

1.1. Сущность и задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания

Выступая в настоящее время как единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, прокуратура, таким образом, проводит в жизнь воплощенный в законах курс по переустройству общества и государства, выводу страны из кризиса, исходя из возложенных на прокуратуру задач по защите прав свобод человека и гражданина. При этом прокуратура способствует взаимодействии законодательной, исполнительной, судебной властей, как единой государственной власти, заинтересованной в неукоснительном соблюдении законов.

Прокуратуру Российской Федерации можно отнести к органам, выполняющим обязанность государства соблюдать и защищать права и свободу человека и гражданина. В этой связи следует отметить, что для организации надзорной практики органы прокуратуры руководствуются одним из основополагающих конституционных принципов равенства всех перед законом независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Надзор за исполнением законов органами дознания занимает ведущее место в системе надзорной деятельности прокуратуры, направленной на обеспечение законности в сфере борьбы с преступностью. Данная отрасль прокурорского надзора имеет собственное правовое регулирование, закрепленное в нормах главы 3 раздела lll Закона о прокуратуре РФ и в УПК РФ. Статья 30 закона о прокуратуре изложена в следующей редакции:

«1. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.

2. Указание Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения»

Содержание правовых норм, регулирующих данное самостоятельное направление прокурорской деятельности, свидетельствует о ее направленности, в первую очередь, на соблюдение прав и свобод человека и гражданина в условиях причастности их к производству по уголовным делам на всех досудебных стадиях производства по ним. Одновременно с этим при осуществлении надзора за соблюдением законов органами дознания решается задача обеспечения защиты интересов общества и государства в части исполнения требования закона о том, чтобы ни одно лицо, совершившее преступление, не избежало установленной законом ответственности. Достижение этих целей возможно лишь при строжайшем соблюдении принципа презумпции невиновности (ст. 49 Конституции РФ).

Решение указанных задач обеспечивается органами прокуратуры в неразрывном единстве и составляет сущность рассматриваемой отрасли прокурорского надзора .

Сущность прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания характеризуют ряд признаков.

1. Реальное обеспечение формами и средствами прокурорского надзора, соблюдение органами дознания прав и законных интересов граждан на личную свободу, тайну переписки, телефонных переговоров, неприкосновенность жилища, свободу передвижения и других прав, ограничение которых допускается только по основаниям и с соблюдением процедур, предусмотренных Конституцией РФ, имеющей прямое действие, а также уголовно-процессуальным и другим законодательством.

По этому признаку деятельность органов прокуратуры может быть характеризована как правозащитная, направленная на недопущение в отношении граждан в практике работы правоохранительных органов проведения незаконных оперативно-розыскных мероприятий, незаконного возбуждения уголовного преследования, необоснованных задержаний и арестов, обысков и иных незаконных оперативно-розыскных и уголовно-процессуальных действий, ущемляющих политические, личные, имущественные, социально-экономические права и свободы.

2. Обеспечение точного и безусловного исполнения органами дознания требований закона по принятию мер предупреждения и пресечения совершенных и готовящихся преступлений, выявлению и привлечению к ответственности лиц, виновных в совершении преступных посягательств.

В основе данного принципа лежит основополагающая задача уголовного судопроизводства: обеспечение быстрого и полного раскрытия преступлений, изобличение виновных, а также правильного применения закона с тем, чтобы каждый совершивший преступление был подвергнут справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности (ст. 6 УПК РФ).

Для решения поставленных задач прокурор использует предоставленные ему законом полномочия, направленные на надлежащее исполнение органами дознание таких требований закона, как:

Осуществление при наличии законных оснований оперативно-розыскных мероприятий в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12.08.1995 г.;

Возбуждение уголовного дела и организации всестороннего, полного и объективного раскрытия уголовных дел в установленные сроки и в строгом соответствии с нормами УПК РФ.

3. Обеспечение процессуального руководства за проведением дознания по конкретным уголовным делам.

Сущность рассматриваемой отрасли прокурорского надзора характеризуют и стоящие перед ней задачи. Они поставлены нормами Закона о прокуратуре, УПК РФ, других федеральных законов, регламентирующих деятельность правоохранительных органов, а также приказов и указаний Генерального прокурора РФ.

В зависимости от значимости и функциональной направленности задачи надзора за исполнением законов органами дознания можно разделить на базовые, вытекающие из установленных федеральными законами обязательных направлений надзорной деятельности, и конкретно – функциональные, обусловленные конкретным историческим периодом и ролью органов прокуратуры в борьбе с преступностью на этом этапе. Последние определяются, как правило, Генеральным прокурором РФ в его приказах и указаниях.

Первую группу составляют задачи:

1) обеспечения на досудебных стадиях уголовного судопроизводства реализации основного его назначения, смысл которого состоит в защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, равно как и в защите личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод ;

2) безусловного соблюдения прав и свобод человека и гражданина, в том числе точного исполнения закона, устанавливающего порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях ;

3) выполнение оперативно-розыскных мероприятий в порядке и по основаниям, установленным Законом об оперативно-розыскной деятельности при выявлении преступлений и лиц, их совершивших;

4) безусловного исполнения требований закона при возбуждении уголовного преследования, чтобы не одно преступление не осталось не раскрытым, ни одно лицо, совершившее преступление, не избежало установленной законом ответственности;

5) безусловного и точного соблюдения установленного законом порядка возбуждения и раскрытия уголовных дел, сроков их расследования и сроков содержания под стражей, реального обеспечения прав участников уголовного судопроизводства и всех граждан, вовлеченных в этот процесс;

6) безусловного соблюдения требований закона о всестороннем, полном и объективном расследовании всех обстоятельств дела, выявлении как уличающих, так и оправдывающих подозреваемого обстоятельств, а также обстоятельств, как отягчающих, так и смягчающих его ответственность;

7) соблюдения требований закона о выяснении причин совершения преступлений и способствующих им условий и принятия мер к их устранению;

8) обеспечения законности и обоснованности задержания граждан по подозрению в совершении преступления и производства этих действий только в порядке и по основаниям, установленным уголовно-процессуальным законодательством (ст.ст. 91, 92 УПК РФ), обеспечения законного и обоснованного привлечения к уголовной ответственности или иному ограничению в правах;

9) обеспечения правовых гарантий законности избрания меры пресечения в отношении подозреваемых в порядке и основаниям, указанным УПК РФ, а применение ареста только на основании судебного акта;

10) обеспечение точного и неуклонного исполнения требований УПК РФ при производстве расследования дознавателями.

Указанные базовые задачи, стоящие перед прокурорами на любом временном этапе деятельности прокуратуры, дополняются требованиями Генерального прокурора РФ, вытекающими из его полномочий, предусмотренных ст. 17 Закона о прокуратуре, в части издания обязательных для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказов, указаний и других нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ.

Генеральный прокурор РФ, придавая большое значение защите прав и свобод человека и гражданина попавшего в экстремальную ситуацию уголовно-правовых и уголовно-процессуальных отношений, издал ряд Приказов – «О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях" №212 от 27 декабря 2007 года, «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» №195 от 07 декабря 2007 года, «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» №140 от 09 сентября 2007 года, «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» №189 от 27 ноября 2007 года, «О порядке проверки законности постановления о возбуждении или об отказе в возбуждении уголовных дел» № 115 от 04 августа 2000 г. и др.

Приказ представляет собой «официальное распоряжение руководителя, начальника подчиненным» или «официальное указание, подлежащее неукоснительному исполнению» . В энциклопедическом определении данного термина подчеркивается, что он служит отражением власти одного лица над другими, находящимися от него в зависимости. Приказы Генерального прокурора РФ относятся к категории ведомственных нормативных актов. Они основываются на положениях Конституции РФ, Закона о прокуратуре и других федеральных законов, международных договоров РФ. Приказы Генерального прокурора РФ издаются в целях надлежащего исполнения отмеченных нормативных правовых актов по ключевым, основополагающим вопросам организации и порядка деятельности прокуратуры.

Приказы Генерального прокурора РФ создают реальный механизм исполнения органами прокуратуры Закона о прокуратуре, других федеральных конституционных и федеральных законов. При этом обязательным условием является требование о том, что издаваемые приказы не должны противоречить действующему законодательству.

Некоторые указания Генерального прокурора РФ, данные в установленном законом порядке, по своей обязательности выходят за пределы прокурорской системы. Его указания по вопросам дознания, не требующие законодательного регулирования, - обязательны для исполнения всеми органами дознания независимо от их ведомственной принадлежности . При этом имеется в виду указания общего, принципиального характера. Такие указания являются результатом обобщения практики деятельности правоохранительных органов по применению законов в процессе расследования преступлений, направлены на совершенствование этой деятельности, на повышение гарантий обеспечения законности, прав и свобод граждан.

К задачам, регулирующим вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ, следует относить:

1) соблюдение прав и законных интересов граждан, особенно жертв преступлений (потерпевших) ;

2) организация проверок законности разрешения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях ;

3) организация тщательных проверок соблюдения процессуальных требований по применению мер процессуального принуждения, проведению обысков , обеспечения соблюдения принципа презумпции невиновности, неприкосновенности жилища и т.д. ;

4) решительного пресечения применения незаконных методов ведения дознания, обвинительного уклона при сборе доказательств, обеспечения выполнения требований УПК РФ о недопустимости использования доказательств, полученных с нарушением установленного законом порядка ;

5) организация ежедневных проверок законности содержания подозреваемых в изоляторах временного содержания, незамедлительного принятия мер по жалобам на незаконность задержания;

6) недопущение использования задержания и ареста как средства получения от подозреваемого признания вины в совершении преступления ;

7) тщательного изучения при утверждении обвинительного акта соответствия выводов органов дознания фактическим обстоятельствам дела, соблюдения уголовно-процессуальных норм при выполнении следственных действий ;

8) недопущение формального похода к решению вопроса об освобождении лица, совершившего преступление, от уголовной ответственности. При этом следует выяснить, доказан ли факт совершения преступления данным лицом, имеется ли реальное основание применить закон, допускающий возможность освобождения лица от уголовной ответственности. Если эти условия не соблюдены, а по делу принято решение о прекращении уголовного дела или уголовного преследования прокурором постановление дознавателя отменяется мотивированным постановлением с возобновлением производства по уголовному делу. В связи с изложенным, проверки соблюдения законности прекращения уголовных дел должны проводиться прокурором не позднее одного месяца со дня вынесения соответствующего постановления ;

9) обеспечение по уголовным делам в отношении несовершеннолетних строгого выполнения всех правовых гарантий, предусмотренных УПК РФ для несовершеннолетних; на всех этапах расследования дела несовершеннолетнего обеспечения его права на конфиденциальность с целью избежания причинения вреда из-за ненужной огласки и ущерба репутации. Порядок производства по уголовным делам в отношении несовершеннолетних определяется главой 50 УПК РФ.

10) обеспечение законности и обоснованности решения о приостановлении производства дознания по уголовным делам ;

11) организации изучения практики избрания меры пресечения в виде заключения под стражу с точки рения законности и обоснованности .

Все перечисленные задачи рассматриваемой отрасли прокурорского надзора органами прокуратуры решаются комплексно.

1.2. Основные направления, предмет и пределы прокурорского надзора

Рассматривая основные направления деятельности по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, следует исходить из посылки о том, что имеющиеся у прокурора в данной сфере правовые средства с, одной стороны, являются средствами борьбы с преступностью, направленными на предупреждение и пресечение преступлений, выявление и привлечение к ответственности лиц, их совершивших, а с другой стороны – способами, средствами правовой внесудебной формы обеспечения соблюдения прав и свобод человека, гражданина, других субъектов права, вовлеченных в уголовное судопроизводство, реализуемой посредством осуществления прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания.

Особенность дознания заключается в том, что оно является не единственным и для большинства органов, перечисленных в ст. 40 УПК РФ, не основным видом деятельности. Проводится в сжатые сроки (в течение 20 суток со дня возбуждения уголовного дела, этот срок может быть продлен прокурором не более чем на 10 суток) и только в отношении конкретных лиц (ст. 223 УПК РФ). Обвинение лицу не предъявляется, а после окончания дознания составляется обвинительный акт, который сочетает в себе и постановление о привлечении в качестве обвиняемого и обвинительное заключение (ст. 225 УПК РФ).

Перечень поднадзорных субъектов – органов дознания – установлении ст. 40 УПК РФ. В соответствии с указанной статьей к органам дознания относятся:

1) органы внутренних дел Российской Федерации, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности.

2) Главный судебный пристав Российской Федерации, главный военный судебный пристав, главный судебный пристав субъекта Российской Федерации, их заместители, старший судебный пристав, старший военный судебный пристав, а также старшие судебные приставы Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

3) командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов;

4) органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы.

Уголовно-процессуальный закон при определении круга органов дознания относит к ним в одних случаях руководителей определенных учреждений (начальников, командиров), а в других государственные органы (органы внутренних дел РФ, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению ОРД) без указания, какие должностные лица правомочны вести расследование. На практике орган дознания как орган расследования конкретного дела представляет собой формирование, систему, состоящую, как правило, из двух, а иногда и более субъектов – начальника учреждения и подчиненного ему должностного лица (нескольких лиц), которому (которым) поручено производство дознания.

В этой системе начальник учреждения выступает в качестве начальника органа дознания(п. 17 ст. 5 УПК РФ), а должностное лицо, которому он поручил расследование, - дознавателя (ст. 41 УПК РФ).

Вместе с тем предмет надзора прокурора по конкретным уголовным делам составляет законность действий и решений дознавателя, которые он принимает самостоятельно. В этих случаях дознаватель является субъектом конкретных надзорных правоотношений.

В соответствии со ст. 41 УПК РФ дознаватель вправе по находящимся в его производстве делам самостоятельно проводить следственные и иные процессуальные действия и принимать процессуальные решения, за исключением случаев, когда в соответствии с УПК РФ на это требуется согласие начальника органа дознания, согласие прокурора и (или) судебное решение, а также осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ .

Характеризуя направление прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, следует помнить, что оно определяется Генеральным прокурором РФ, исходя из предмета данной отрасли надзора.

В связи с этим, рассмотрим содержание предмета данной отрасли надзора и пределы его полномочий.

Норма ст. 29 Закона о прокуратуре устанавливает предмет рассматриваемой отрасли надзора. Им является соблюдение прав и свобод человека и гражданина; установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях; безусловным выполнением оперативно-розыскных мероприятий, порядка проведения расследования; законности решений, принимаемых органами дознания.

Таким образом, предмет надзора рассматриваемой области состоит из пяти элементов:

1) соблюдение прав и свобод человека и гражданина в досудебных стадиях уголовного судопроизводства;

2) соблюдение установленного законом порядка разрешения заявлений и сообщений о преступлениях;

3) законность выполнения ОРМ по выявлению преступлений и изобличению лиц, их совершивших;

4) законность производства расследований преступлений;

5) законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание.

Названные пять элементов предмета надзора исчерпывающим образом определяют сферу деятельности по обеспечению точного и безусловного исполнения законов органами, осуществляющими дознание.

При этом соблюдение прав и свобод человека и гражданина является приоритетным среди прочих элементов предмета данной отрасли надзора, подчиняя себе все стальные.

Употребляя слова «человек» и «гражданин» не все обращают внимание на то, что эти категории нетождественны. Если естественные права человека присущи всем людям от рождения, независимо от того, являются они гражданами государства, в котором живут или нет, то гражданскими правами человек наделяется государством в соответствии с интересами и возможностями общества и государства, в силу чего на него в полном объеме распространяются конституционные права, свободы и обязанности .

При детализации предмета прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина необходимо отметить, что в сферу данной отрасли прокурорского надзора входит соблюдение прав и свобод следующих категорий: граждан Российской Федерации, граждан РФ имеющих также гражданство иностранного государства, так называемое двойное гражданство, а также иностранных граждан и лиц без гражданства .

Значение прокурорского надзора в этом случае определяется тем, что деятельность органов дознания затрагивает многие из конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также другие предусмотренные уголовно-процессуальным законом права и интересы лиц, вовлеченных в сферу уголовно-процессуальной деятельности.

К сожалению, на современном этапе в практике прокурорского надзора подчас имеет место некоторое смещение акцентов, и на передний план нередко выдвигается задача усиления мер по борьбе с преступностью любыми средствами. Организация и осуществление надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, должно быть всецело подчинено решению задач обеспечения полного, всестороннего и объективного расследования уголовных дел, неотвратимости ответственности за совершенные преступления, изобличения виновных, а также охраны прав и свобод, участвующих в деле лиц .

В то же время следует признать, что защита прав и свобод человека в уголовном процессе часто перерождается в защиту прав и интересов только пострадавших от преступлений.

Между тем, требование закона о соблюдении прав и свобод человека и гражданина в сфере уголовного судопроизводства в равной степени относится как к потерпевшему, так и к лицам, подвергнутым уголовному преследованию, а исполнение этого требования является прямой обязанностью органов, призванных обеспечить борьбу с преступностью.

В связи с этим основное усилие органы прокуратуры обязаны сосредоточить на надзоре за безусловным соблюдением прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов, выполняющих задачи по предупреждению и пресечению преступлений.

Прежде всего, это исполнение органами, осуществляющими дознание, установленного Конституцией РФ права граждан на неприкосновенность личности.

Норма ст. 22 Конституции РФ предусматривает, что каждый гражданин имеет право на свободу и личную неприкосновенность. Ограничение данного конституционного права гражданина в связи с вовлечение его в уголовное судопроизводство на досудебных стадиях предельно ясно и точно определено уголовно-процессуальным законодательством.

Обеспечивая надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, в части соблюдения конституционного права неприкосновенности личности, органы прокуратуры в своей организационно-функциональной и процессуальной деятельности не должны допускать использования задержания и ареста как средства получения от подозреваемого признания вины в совершении преступлений . Эти акты ограничения свободы и личной неприкосновенности могут проводиться только по возбужденному уголовному делу и только в точном соответствии с нормами УПК РФ. Всякое отступление от регламентированных законом оснований и порядка задержания, ареста граждан по мотивам решения задач раскрытия преступления и изобличения виновных в этом лиц должно пресекаться формами и средствами прокурорского реагирования.

Осуществляя надзор за законностью задержаний и арестов, прокурор руководствуется требованиями УПК РФ и Федерального закона от 15 июля 1995 года «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений».

В органах прокуратуры установлен специальный учет извещений, направляемых прокурору о произведенном задержании и аресте граждан. В соответствии с УПК РФ органы дознания обязаны письменно сообщить прокурору о всяком случае задержания лица, подозреваемого в совершении преступления, в течение 12 часов с момента его производства (ст. 96 УПК РФ).

Важной гарантией законности и обоснованности ограничения прав личности на свободу и неприкосновенность является требование п. 8 ч. 2 статьи 37 УПК РФ об обязательном участии прокурора в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо отмене или изменении данной меры пресечения.

Норма ч. 3 статьи 108 УПК РФ обязывает дознавателя получить согласие прокурора на возбуждение перед судом ходатайства об аресте. Такое согласие прокурор дает только после тщательного ознакомления со всеми материалами уголовного дела, содержащими основания для заключения лица под стражу.

Принятым в июне 2007 года Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в УПК РФ и Федеральный закон «О прокуратуре РФ», прокурор исключен из числа субъектов, обладающих правом производства следственных и иных процессуальных действий по уголовному делу, в том числе задержании подозреваемого, а также избрания мер пресечения, включая заключение под стражу. Тем самым прокурорам были созданы все необходимые предпосылки для осуществления беспристрастного прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания при решении вопросов о применении мер процессуального принуждения в точном соответствии с требованиями Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.

Для беспристрастного прокурора, который в условии нового правового регулирования не причастен к принятию решений, направленных на ограничение свободы подозреваемых, основополагающим началом его позиции в суде, рассматривающем в судебном производстве вопросы об избрании, изменении или отмене меры пресечения в виде заключения под стражу, а также о продлении срока содержания под стражей, является только одно обстоятельство – наличие достаточных данных, свидетельствующих о причастности гражданина к совершенному преступлению.

Вместе с тем, в соответствии со ст. 50 Закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и ч. 2 статьи 10 УПК РФ прокурор обязан немедленно освободить всякого незаконного лишенного свободы или содержащегося под стражей свыше срока, предусмотренного законом.

В соответствии с пп. «c» п. 1 ст. 5 Европейской конвенции «О защите прав человека и основных свобод» законный арест или задержание лица допустимы только в том случае, если в порядке, установленном законом, они произведены с тем, чтобы лицо предстало перед компетентным судебным органом по обоснованному подозрению в совершении правонарушения или в случае, когда имеются основания полагать, что необходимо предотвратить совершение им правонарушения или помешать ему скрыться после его совершения. Суждения лица или органа, принимающего решение о применении меры пресечения, должны основываться не на интуиции, а на базе конкретных доказательств, полученных в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, с соблюдением процессуальной формы их получения, закрепления, оценки и применения.

В практике прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания при осуществлении обысков и выемки имеет место выявление таких типичных нарушений, как производство обыска под видом выемки. В связи с этим прокурорам надлежит тщательно проверять соблюдение органами, осуществляющими дознание требований УПК РФ к основаниям и порядку производства обыска и выемки.

Важное место в деятельности прокуроров по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, является обеспечение соблюдения конституционного права на свободу мысли и слова, запрета на цензуру. Эти права охраняются законом, их ограничение возможно только в случаях и порядке, установленных законом.

В деятельности органов прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами осуществляющими дознание важное место занимает обеспечение безусловного соблюдения требований ст. 49 Конституции РФ о том, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда.

Соблюдение этого конституционного принципа органами, осуществляющими дознание, обеспечивается органами прокуратуры путем принятия комплекса мер прокурорского надзора и процессуального руководства расследованием уголовных дел на основе всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств дела и направлении их в суд для рассмотрения по существу.

Из этого правила вытекает служебная обязанность прокурора не допускать прекращения дела по нереабилитирующим основаниям, когда подозреваемый не признает себя виновным, добиваться выявления в ходе производства дознания как уличающих, так и оправдывающих обстоятельств.

Несомненно, центральное место в деятельности прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание в части соблюдения прав и свобод граждан, вовлекаемых в уголовное судопроизводство, на всех стадиях досудебного производства по уголовному делу занимает надзор прокурора за обеспечением права обвиняемого на защиту (ст. 48 Конституции РФ).

Прокурор обязан обеспечить исполнение органами, осуществляющими дознание требований закона о привлечении защитника (адвоката) к участию в производстве дознания с момента возбуждения уголовного дела, либо с момента фактического задержания или ареста подозреваемого, а также по другим основаниям, указанным в законе (ст. 49 УПК РФ). Прокурор осуществляет надзор за тем, чтобы защитник был привлечен к участию в деле во всех случая, когда закон предусматривает его обязательное участие (ст. 51 УПК РФ) .

Вопрос о пределах прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, имеет исключительное значение для организации деятельности по его осуществлению.

Пределы надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, в части обеспечения соблюдения прав и свобод человека и гражданина в досудебных стадиях производства по уголовному делу определяются объемом конституционных прав и свобод человека и гражданина, ограничение которых допускается по основаниям и в порядке, установленным УПК РФ, Законом об ОРД, регулирующим сферу правоотношений, возникающих при производстве дознания.

Пределы надзора рассматриваемой отрасли в части обеспечения соблюдения установленного законом порядка разрешения заявлений и сообщений о преступлениях определяются сферой правоотношений, возникающих из обязанностей органа дознания принимать и разрешать заявления и сообщения о любом совершенном или подготавливаемом преступлении, т.е. реальным наличием повода и оснований к принятию решения о возбуждении уголовного дела. Так, например, в Законе «О милиции» №1026-1 от 18 апреля 1991 г. закреплена обязанность органов внутренних дел принимать сообщения граждан. Порядок осуществления данной работы во многом регламентирован Инструкцией о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел РФ сообщений о преступлениях и иной информации о правонарушениях, которая утверждена Приказом МВД РФ № 985 от 01.12.2005 г. Она определяет, как должен реагировать сотрудник милиции на поступившее к нему заявление и сообщение о правонарушении .

Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, в части обеспечения законности производства расследования ограничивается сферой правоотношений, возникающих в связи с производством следственных и иных процессуальных действий в ходе расследования конкретных уголовных дел. При этом следует иметь в виду, что только Генеральный прокурор России обладает правом дачи указаний по общим вопросам производства дознания. Эти указания могут быть направлены на совершенствование деятельности органов дознания по раскрытию и расследованию преступлений, изобличению преступников. Однако все нижестоящие прокуроры этим правом не наделены.

Пределы надзора рассматриваемой отрасли в части обеспечения законности решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание, определяются установленными действующим законодательством полномочиями поднадзорных прокурору органов принимать по находящимся в их производстве уголовным делам и материалам решения в форме процессуальных и иных актов, необходимостью их оформления в точном соответствии с процессуальным законодательством и требованиями Закона об ОРД, а также необходимостью соблюдения требования ст. 88 УПК РФ об относимости, допустимости, достоверности и достаточности доказательств.

Сам прокурор исключен из числа лиц, уполномоченных рассматривать ходатайства (ст. 119 УПК РФ), а в части 3 ст. 88 говорится о праве прокурора признать доказательство недопустимым по ходатайству подозреваемого или по собственной инициативе. Поскольку буквальное применение этой нормы в новых условиях правового регулирования уже невозможно, следует сделать вывод о том, что по результатам рассмотрения такого ходатайства прокурор может отменить незаконное постановление дознавателя о производстве следственного действия (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) .

2. НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИМ ЗАКОНОВ ПРИ РАСМОТРЕНИИ ЗАЯВЛЕНИЙ О ПРЕСТУПЛЕНИЯХ

В соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом РФ и поставленным в нем задачам дознаватель, орган дознания обязаны принимать и проверять заявления, сообщения и иную поступающую информацию о преступлениях, событиях, угрожающих личной или общественной безопасности и своевременно принимать меры, предусмотренные законодательством. К таким мерам следует относить: возбуждение уголовных дел, производство дознания, производство неотложных следственных действий.

Деятельность в стадии возбуждения уголовного дела имеет процессуальные основы, а установление сведений о наличии оснований к возбуждению уголовного дела или отказу в этом имеет черты доказывания в уголовно-процессуальном значении этого понятия. Порядку приема заявлений и сообщений о преступлениях, их рассмотрению и решению вопроса о возбуждении уголовного дела посвящена Глава 19 УПК РФ.

Процессуальная деятельность, направленная на решение непосредственных задач стадии возбуждения уголовного дела в уголовно-процессуальном законе, обозначена юридическим понятием «рассмотрение сообщения о преступлении» .

Задачами прокурорского надзора на этом этапе являются: выявление, устранение и предупреждение случаев укрытия преступлений от учета, незаконного отказа в возбуждении уголовного дела, незаконного направления по подследственности. В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокуроры обязаны проверять исполнение федерального закона о приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Порядок приема и регистрации сообщений о преступлениях урегулирован ведомственными нормативными актами. Так, в органах внутренних дел, например, действует утвержденная Приказом МВД РФ № 985 от 01.12.2005 г. Инструкция о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел РФ сообщений о преступлениях и иной информации о правонарушениях.

Для прокурора главное – проследить за тем, чтобы все поступающие в органы дознания сообщения о преступлениях, являющихся поводом к возбуждению уголовного дела в соответствии с ч. 1 ст. 140 УПК РФ, принимались органами дознания и разрешались в порядке, установленном главой 20 УПК РФ. Обязанность приема заявлений и сообщений о преступлениях органами дознания прямо предусмотрена ст. 141 УПК РФ.

В надзорной деятельности прокурор на этой стадии уголовного процесса ориентируется на осуществление надзора, исходя из трех этапов работы с заявлениями, сообщениями о преступлениях:

1. при приеме и регистрации;

2. при рассмотрении;

3. при принятии решения по вопросу о возбуждении уголовного дела.

Прокурорский надзор необходим в равной мере на всех трех этапах названой стадии уголовного процесса. Если не принято на рассмотрение или укрыто от регистрации заявление или сообщение о преступлении, то тем самым упускается возможность эффективного начала предусмотренной законом деятельности по предварительному расследованию совершенного преступления и осуществлению прокурорского надзора за исполнением закона органами, осуществляющими ОРД и дознание .

Прокурор, осуществляющий проверку исполнения требований закона о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях, обращает внимание на такие обстоятельства, как: полнота, правильность учета и регистрации поступивших в орган дознания заявлений и сообщений о преступлениях; соблюдение установленных законом сроков их проверки; законность и обоснованность принятого одного из предусмотренных в законе решения, такого как возбуждение уголовного дела, отказ в возбуждении дела или передача заявления и сообщения по подследственности в соответствии со ст. 151 УПК РФ.

Заявителю согласно ч. 4 ст. 144 УПК РФ выдается документ о принятии заявления с указанием лица, принявшего заявление, даты и времени его принятия.

Таким образом, прокуроры получили дополнительные средства для обеспечения выполнения требований закона о приеме всех заявлений, сообщений о преступлениях.

Такую же положительную оценку необходимо дать и закрепленному в ч. 5 ст. 144 УПК РФ положению о том, что необоснованный отказ в приеме заявлений и сообщений о преступлении может быть обжалован прокурору или в суд. Соблюдение требований закона о порядке приема, регистрации, разрешении заявлений и сообщений о преступлениях во многом определяется уровнем прокурорского надзора за исполнением законов органами внутренних дел и другими правоохранительными органами, рассматривающими и разрешающими заявления и сообщения о преступлениях. В обязанности прокуроров входит не только проверка соблюдения порядка приема, регистрации и разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, но и принятие соответствующих мер по устранению этих нарушений. Прокурорский надзор должен быть направлен на обеспечение соблюдения прав граждан при получении от них объяснений, истребовании документов, осмотре места происшествия, а также на обеспечение соблюдения требований закона о полноте и сроках рассмотрения заявлений и сообщений .

Для законного, обоснованного и своевременного возбуждения уголовного дела необходимо учитывать достоверность и убедительность поводов к возбуждению дела, а также достоверность фактических данных, указывающих на признаки преступления.

В соответствии с ч. 2 ст. 140 УПК РФ основанием возбуждения уголовного дела является наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления.

Если заявление, сообщение является не только поводом, но содержит информации об очевидных признаках преступления, то уголовное дело должно быть возбуждено немедленно. Такая ситуация может возникнуть не только когда лицо застигнуто при совершении или непосредственно после совершения преступления, но и в других случаях, когда в поводах содержатся очевидные признаки преступления.

Оперативность принятого решения о возбуждении уголовного дела дает возможность проводить такие неотложные следственные действия, как освидетельствование подозреваемых, обыски, выемки, допрос очевидцев преступления и других свидетелей.

Срок до трех суток для решения вопросов о возбуждении уголовного дела предусмотрен для случаев, когда нужно собрать сведения путем установления граждан, которым известны обстоятельства совершенного деяния, получения от них объяснений, истребование документов и т.п., т.е. для установления достаточных данных, необходимых для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

Согласно ч. 3 ст. 144 УПК РФ срок принятия решения по заявлению и сообщению о преступлении может быть продлен до 10 суток начальником органа дознания по ходатайству дознавателя. При необходимости проведения документальных проверок или ревизий прокурор по ходатайству дознавателя вправе продлить этот срок до 30 суток.

Своевременное и правильное исполнение требований закона о приеме, учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях обеспечивает не только быстрое и полное раскрытие преступлений, но и является гарантией обоснованного привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступлений, и предупреждения случаев привлечения к уголовной ответственности невиновных.

Долг прокурора – требовать безотлагательного возбуждения уголовного дела, как только для этого будет достаточно оснований, не ожидая окончания трехсуточного срока .

Нарушение закона о приеме, учете и разрешении заявлений и сообщений вводит общественность в заблуждение относительно состояния правопорядка и законности, не позволяет государственным органам знать истинное состояние преступности, ее динамику и структуру, что, в конечном счете, не позволяет правильно определить направление борьбы с преступностью .

В организации прокурорского надзора за соблюдение законности при приеме, регистрации и разрешении заявлений, сообщений и иной информации о совершенных и готовящихся преступлениях необходимо учитывать, что правоохранительными органами допускаются серьезные нарушения законности. Нередко жертвам преступлений оказывают в приеме заявлений, сообщений о преступлениях, а принятые – не регистрируются и не рассматриваются.

В практике прокурорского надзора нередко фиксируются случаи, когда уголовно-наказуемые деяния квалифицируются как административные проступки; при очевидных признаках состава преступления принимаются незаконные решения об отказе в возбуждении уголовного дела, подчас учиняются подлоги, фальсифицируются материалы проверок. Все это создает предпосылки для укрытия преступлений от учета, искажения реального положения дел с преступностью и наносит значительный вред делу борьбы с преступностью, подрывает авторитет правоохранительных органов и доверие граждан к государству. В результате непринятия мер к своевременному раскрытию преступлений многие преступники остаются безнаказанными.

В целях недопущения подобной противогосударственной деятельности по сокрытию преступлений Генеральная прокуратура Российской Федерации в своих организационно-распорядительных документах доводит до подчиненных прокуроров следующие требования, необходимые к безусловному исполнению :

1) систематически (не реже одного раза в месяц) проводить проверки соблюдения законности регистрационной дисциплины в органах внутренних дел, таможенных органах, органах Федеральной службы безопасности, а также в органах дознания в Вооруженных силах, других войсках и воинских формированиях с обязательным документальным оформлением результатов с учетом конкретных обстоятельств;

2) остро и бескомпромиссно реагировать на выявленные нарушения законности, ставить вопрос об ответственности виновных должностных лиц, в том числе не обеспечивающих надлежащий контроль за законным и своевременным реагированием на заявления и сообщения о преступлениях;

3) при установлении фактов служебного подлога и других преступлении против интересов государственной службы выносить мотивированные постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании.

Перед прокурорами, осуществляющими такие проверки, стоят задачи:

1) проверить полноту, правильность учета и регистрации поступивших в правоохранительные органы заявлений и сообщений о преступлениях;

2) проверить соблюдение сроков регистрации сообщений и заявлений, рассмотрения их в порядке ст. 144 УПК РФ;

3) проверить законность и обоснованность принятого решения по материалу, а также установить, уведомлены ли соответствующие лица о принятом решении по их заявлениям и сообщениям;

4) выявить нарушения закона о порядке приема, регистрации и разрешения заявлений и сообщений путем непосредственного ознакомления с заявлениями, материалами, по которым принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела;

5) сопоставить по одним и тем же фактам записи в документации ОВД и других правоохранительных органах, в первую очередь в «Книге учета заявлений, сообщений о преступлениях» с другими документами и нарядами;

6) получить из учреждений, организаций и предприятий информацию о преступных проявлениях за определенный период и провести сопоставление ее с учетной документацией ОВД, других правоохранительных органов.

Подробнее необходимо остановиться на методиках выявления нарушений закона о порядке приема, регистрации, учета и разрешения заявлений и сообщений о преступлениях. Изучению подлежат не только заявления (сообщения), но и материалы, находящиеся на опорных пунктах ОВД и отделах вневедомственной охраны, с целью выявления, все ли заявления (сообщения), переданные дежурному ОВД, были зарегистрированы. Все имеющиеся заявления, сообщения с признаками преступлений прокурор сверяет с записями в «Книге учета сообщений о преступлениях» и в «Журнале учета иной информации о правонарушениях», поступившие в орган внутренних дел по телефону, телеграфу, радио, в виде срабатывания приборов охранной сигнализации и иных сигналов о происшествиях. В этом случае он проверяет их регистрацию в ОВД.

Изучая заявления (сообщения), находящиеся у должностных лиц ОВД прокурор выясняет:

1) имеется ли штамп на заявлении, правильно ли выполнены его реквизиты (соответствует ли указанный в нем регистрационный номер порядковому номеру записи в «Книге учета сообщений о преступлениях», времени регистрации) и выполнены ли они тем дежурным, фамилия, имя, отчество которого указаны в штампе;

2) усматриваются ли в содержании самого заявления признаки преступления;

3) соблюден ли установленный законом срок разрешения заявлений;

4) требовалось ли производство проверки заявлений (сообщений), и если да, то какой минимальный перечень проверочных действий необходимо было выполнить для установления признаков преступления;

5) выдан ли заявителю талон-уведомление, если заявление дежурному передано лично.

Уголовно-процессуальный кодекс РФ в ч. 4 ст. 148 предусмотрел обязанность дознавателя в течение 24 часов направлять прокурору копию постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. При этом заявителю должно быть разъяснено право обжаловать данное постановление (ст. 123 УПК РФ) .

Изучение материала об отказе в возбуждении уголовного дела следует начинать с ознакомления с постановление об отказе в возбуждении уголовного дела.

Прокурор проверяет, не проводились ли по материалам об отказе в возбуждении уголовного дела следственные действия (кроме осмотра места происшествия), сообщены ли результаты проверки принятого решения заинтересованным лицам. Особое внимание должно быть уделено полноте проверки законности вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Прокурор обязан обратить внимание не только на обоснованность принятого решения по существу, но и на соответствие формулировки приведенного в постановлении основания к отказу возбуждении уголовного дела нормам материального и процессуального права, а также на соответствие этой формулировки обстоятельствам, изложенным в материалах .

Признав постановление органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным и необоснованным, прокурор отменяет его и направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями о производстве дознания (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Важно иметь ввиду, что регистрация заявлений и сообщений о совершенных преступлениях в соответствии с Типовым положением о едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях, утвержденным совместным приказом Генерального прокурора РФ, МВД РФ, МЧС РФ, Минюста РФ, ФСБ РФ, Минэкономразвития РФ и Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 29 декабря 2005 года № 39/1070/1021/253/353/399 «О едином учете преступлений», производится в Книге регистрации сообщений, которая ведется в соответствующем правоохранительном органе на основании ведомственного нормативно-правового акта.

Сопоставление записей по одному и тому же факту в вышеуказанной учетной документации позволяет прокурору выявить различного рода нарушения учетной регистрационной дисциплины.

По выявленным в ОВД и других правоохранительных органах нарушениям закона при приеме, регистрации, учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях прокурор должен:

Обязать начальника ОВД или соответствующего руководителя правоохранительного органа зарегистрировать в «Книге учета сообщений о преступлениях» все заявления и сообщения с признаками преступления, не прошедшие регистрацию и учет в установленном законом порядке;

Вынести по заявлениям о преступлениях мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;

Принять меры к устранению нарушений закона и привлечению ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях закона. С этой целью он: а) при наличии признаков должностных преступлений выносит мотивированное постановление о направлении проверочного материала руководителю соответствующего следственного органа Следственного комитета при прокуратуре РФ для решения вопроса об уголовном преследовании должностных лиц ОВД, и иных руководителей правоохранительных органов виновных в укрытии преступлений; б) вносит представление с требованием к органам дознания устранить нарушение федерального законодательства, допущенное в ходе исполнения закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.

Для обеспечения всестороннего и полного устранения выявленных нарушений закона прокурор осуществляет контроль за исполнением принятых мер по результатам проверки решения.

Практика такого контроля, как и вся деятельность прокурора по организации и осуществлению надзора за исполнением законов органами внутренних дел и другими правоохранительными органами при приеме, регистрации, учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях, должна систематически обобщаться надзирающими прокурорами .

3. ВОПРОСЫ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ НА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНА, ДОПУСКАЕМЫЕ ОРГАНАМИ ДОЗНАНИЯ

3.1. Полномочия прокурора при нарушении закона органами, осуществляющими дознание

Полномочия прокуроров в правоотношениях с органами дознания установлены в нормах ст.ст. 10, 11, 14, 17, 21, 37 УПК РФ, а также иных Федеральных законов, указов Президента РФ, актов Конституционного Суда РФ, которые являются источниками (формами) правового регулирования прокурорско-надзорных отношений по предмету рассматриваемой отрасли надзора.

В целях устранения, а главное, предупреждения нарушений законов, в т.ч. и норм уголовного процесса, охраны прав и законных интересов граждан, общества и государства прокурору в сфере уголовного судопроизводства предоставлены весьма обширные полномочия. Как уже отмечалось, в этой отрасли прокурорского надзора прокурорская деятельность носит властно-распорядительный характер. Прокурор обязан посредством осуществления своих полномочий обеспечить безусловное, точное и единообразное исполнение законов органами предварительного расследования, требуя от них устранения допущенных нарушений .

Полномочия прокурора неоднородны по своему содержанию и назначению, но подчинены единой цели – обеспечению законности при производстве дознания. У прокурора не существует иного процессуального интереса как обеспечение законности и обоснованности процессуальной деятельности органов дознания.

Прежде всего, прокурор выступает как орган надзора за исполнением законов. Обладая властными полномочиями, он вправе отстранить лицо, производящее расследование по делу в форме дознания, передать уголовное дело из одного органа предварительного расследования другому, освободить всякого незаконно задержанного или лишенного свободы.

С другой стороны, являясь участником уголовно-процессуальной деятельности, наделенным на досудебных стадиях уголовного процесса правом осуществления уголовного преследования по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения (ч. 1 ст. 21 УПК РФ), а также обязанностью принятия мер на основе правовых норм УПК РФ к установлению события преступления, изобличения лица или лиц, виновных в совершении преступления (ч. 2 ст. 21 УПК РФ) прокурор вправе, в пределах своих полномочий выносить требования, давать поручения, осуществлять запросы, которые обязательны для исполнения всеми учреждениями, предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами (ч. 4 ст. 21 УПК РФ).

Следует иметь в виду, что полномочия прокурора, закрепленные в ч. 4 ст. 21 УПК РФ, а также процессуальные формы их выражений, не относятся к следственным действия, на них не распространяются нормы-правила глав 21, 22 УПК РФ, регулирующих общие условия производства предварительного расследования.

Вместе с тем, эти действия прокурора являются процессуальными действиями и должны иметь соответствующее документальное оформление.

Прокурор, в числе полномочий которого предусмотрено осуществление уголовного преследования, а также обеспечение надзора за процессуальной деятельностью органов дознания, обязан обеспечить всем участникам уголовного судопроизводства на досудебных стадиях реальную возможность реализации ими прав и обязанностей, а также неотвратимость наступления ответственности за их нарушения (ч. 1 ст. 11 УПК РФ).

Эта группа полномочий прокурора, имеет широкий формат и глубину на каждой стадии досудебного производства, начиная от стадии возбуждения уголовного дела и заканчивая стадией принятия прокурором решения по уголовному делу, поступившему к нему с обвинительным актом. В тоже время, эта группа полномочий прокурора не имеет достаточного нормативно-правового закрепления в актах Генеральной прокуратуры РФ, в связи с чем в практике прокурорского надзора в каждом регионе наработан разноплановый опыт, который требует обобщения и закрепления в методических рекомендациях.

Из изложенного выше следует, что все эти разноплановые полномочия будучи закрепленными за одним должностным лицо, делают процессуальное положение прокурора в уголовном судопроизводстве весьма сложным и ответственным. Как было отмечено ранее, ст. 30 Закона о прокуратуре устанавливает, что полномочия прокурора по надзору за исполнением закона органами предварительного расследования регулируются уголовно-процессуальным законодательством РФ. Статус прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания определяются нормами ст. 37 УПК РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор вправе:

Проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

Выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;

Требовать от органов дознания устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания;

Давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий;

Давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;

Отменять незаконное или необоснованное постановление нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления дознавателя в порядке, установленном УПК РФ;

Участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном статьей 125 УПК РФ;

Разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы; отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ;

Изымать любое уголовное дело у дознавателя и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;

Возвращать уголовное дело дознавателю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного акта и устранения выявленных недостатков.

Следует иметь ввиду, что перечисленные полномочия не носят исчерпывающего характера, так как п. 16 ч. 2 ст. 37 УПК РФ установлено, что прокурор осуществляет иные полномочия, предоставленные ему УПК РФ. На этом основании можно утверждать, что прокурор обязан осуществлять и полномочия, вытекающие из требований ст.ст. 10, 11, 14, 17, 21 УПК РФ, а также целого ряда других статей уголовно-процессуального закона России. Эти полномочия были рассмотрены выше.

3.2 Формы прокурорского реагирования на нарушения закона, допускаемые органами, осуществляющими дознание

Установленные законом средства прокурорского надзора можно разделить на три основные группы:

1) средства, с помощью которых прокурор выявляет нарушения закона;

2) средства реагирования на выявленные нарушения;

3) средства предотвращения нарушений законности.

Однако, в практике работы органов прокуратуры, да в процессуальной теории, подчас невозможно разграничить действия прокурора по выявлению нарушений закона по их устранению.

Например, при реализации такой формы надзора, как прием и рассмотрение жалоб на действия органов предварительного расследования могут одновременно сочетаться и выявление нарушений, и их устранение, что обычно оформляется одним процессуальным документом – требованием прокурора об устранении нарушений федерального законодательства допущенных в ходе дознания . Большинство прокурорских полномочий пригодны для решения разных задач надзора, поэтому их классификация производится главным образом, для упорядочения изложения и более четкого уяснения данных правовых средств и форм их выражения. В теории прокурорского надзора формы прокурорского реагирования принято делить на три группы:

1) формы выявления (обнаружения) нарушений закона;

2) формы надзорной деятельности прокурора по устранению нарушений закона;

3) формы предупреждения нарушений закона.

Выявить нарушение закона, допущенное при расследовании преступлений, прокурор может путем ознакомления с материалами расследования преступлений, непосредственно организованного участия в расследовании преступлений, рассмотрения жалоб на действия и акты органов дознания или обобщения практики расследования преступлений.Форму непосредственного организационного участия в расследовании преступлений нельзя смешивать с процессуальной формой участия в производстве предварительного следствия, которой прокурор был наделен до 7 сентября 2007 года .

Рассмотрим отдельно каждую из этих форм надзора и методы их осуществления.

1. Ознакомление с материалами расследования.

Ознакомление с материалами уголовного дела, находящимися в производстве органа дознания, прокурор осуществляет различными методами, а именно путем незамедлительной проверки и изучения представленных материалов уголовного дела, путем ознакомления с наблюдательным производством по делу.

2. Непосредственное организованное участие в расследовании преступлений.

Данная форма надзора может осуществляться прокурором путем присутствия при выполнении дознавателем важных следственных действий (осмотра места происшествия, допроса свидетелей и т.п.).

Более активное непосредственное участие прокурора и его влияние на организацию расследования преступлений может выражаться, например, в проведении по его инициативе координационных совещаний руководителей правоохранительных органов по вопросам борьбы с преступностью, расследованию отдельных категорий уголовных дел и т.п. Следует иметь в виду, что принимать организационное участие в производстве предварительного следствия прокурору нужно в тех случаях, когда он не может обеспечить иными средствами решение задач расследования. При этом прокурор не должен руководить процессуальными действиями.

3. Рассмотрение жалоб на действия (бездействия) и решения органа дознания и дознавателя.

В соответствии со ст.ст. 123, 124 УПК РФ прокурор обязан рассматривать поступившие к нему жалобы на действия (бездействия) и акты дознавателя и органов дознания. Проверяя жалобы, он знакомится с уголовным делами, опрашивает лиц, обжалующих действия органа дознания, а также других лиц; истребует объяснения у работников органов дознания. При этом он вправе делать необходимые запросы, поручения, направленные на детальное и объективное установление события преступления, а также изобличение лица или лиц, причастных к совершению преступления (ч.ч. 2, 4 с. 21 УПК РФ). Выявив нарушения федеральных законов, прокурор принимает меры к их устранению в соответствии с полномочиями, закрепленными в ст. 10 и ч. 2 ст. 37 УПК РФ.

4. Обобщение практики расследования преступлений.

Необходимость данной формы выявления нарушений закона вытекает из требований, изложенных в организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры РФ. Обобщая практику расследования уголовных дел за определенный период или по отдельным категориям преступлений, прокурор может выявить типичные ошибки и нарушения закона, допускаемые органами дознания. Более того, таким путем иногда вскрываются нарушения закона, которые по тем или иным причинам вообще не были обнаружены при осуществлении надзора за расследованием конкретного дела.

Материалы обобщения прокурор использует для выработки мероприятий по улучшению качества расследования преступлений.

Выявив нарушения закона, прокурор обязан своевременно принять меры к их устранению. В этих целях прокурор использует следующие формы реализации своих полномочий.

1. Принимает процессуальное решение в форме вынесения мотивированного постановления о направлении материалов в орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства.

Необходимо отметить, что эта форма прокурорско-надзорного реагирования относится к основным полномочиям прокурора по реализации его обязанности осуществления уголовного преследования на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.

Являясь новеллой, данная форма прокурорского реагирования призвана заменить работавший многие десятилетия в уголовном процессе СССР, а затем Российской Федерации процессуальный институт права прокурора на возбуждение уголовного дела и производство следственных и иных процессуальных действий по расследованию уголовных дел.

С позиции доктрины уголовного процесса и содержания действующего уголовно-процессуального законодательства такое постановление прокурора следует признавать в качестве повода к возбуждению головного дела .

В качестве поводов к возбуждению уголовного дела уголовно-процессуальным законодательством рассматриваются различные формы уведомления правоохранительных органов государства о совершенных или готовящихся преступлениях, полученные из источников, имеющих информацию о преступлении: заявление потерпевшего, его законного представителя или иного лица, являющегося очевидцем совершенного преступного деяния, заявляющим об этом преступлении; явка с повинной – сообщение лица о совершенном им преступлении; сообщение о совершенном или готовящимся преступлении, полученное из иных источников, к которым УПК РФ относит: рапорт должностного лица, правоохранительного органа, составившего его в связи с получением сообщения о свершенном преступлении .

Постановление прокурора в этом случае также является формой процессуального документа, фиксирующего юридический акт обнаружения признаков преступления, находящих свое закрепление в материалах прокурорской проверки.

Рассматриваемая форма прокурорского реагирования относится к числу полномочий прокурора, которые он вправе реализовать, осуществляя все надзорные и иные функции прокурорской деятельности. В тоже время, вынесение прокурором постановления с постановкой вопроса об уголовном преследовании должно применяться прокурором, прежде всего, в случае, если проверкой исполнения федерального законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях установлено сокрытие преступления от учета.

2. Требует от органов дознания (руководителя органа дознания, начальника подразделения дознания) устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Закон не регламентирует, в какой форме – письменной или устной – излагается данное требование прокурора. Структура и содержание требования прокурора об устранении допущенных нарушений закона устанавливается Генеральной прокуратурой Российской Федерации. Оно должно содержать конкретные факты нарушения федерального законодательства, в нем должны быть указаны должностные лица, допустившие нарушения. Мотивировка вынесения требования прокурора должна быть ясной, грамотной, аргументированной. В ней должны быть указаны нарушенные правовые предписания материального и процессуального федерального законодательства, с указанием последствий, которые наступили или могут наступить в результате допущенных нарушений (признание доказательств недопустимыми; постановка оправдательного приговора лицу, причастному к совершению преступления; незаконное возбуждение или привлечение к уголовной ответственности и т.д.), наконец, в требовании прокурора должны излагаться конкретные предложения начальнику органа дознания, начальнику подразделения дознания по устранению допущенного нарушения .

Следует иметь в виду, что письменные требования прокурора начальнику органа дознания, а также начальнику подразделения дознания являются для них обязательными к исполнению и обжалование ими требования прокурора вышестоящему прокурору не приостанавливает его исполнения.

3. Дает письменные указания дознавателю о направлении расследования и производства процессуальных действий.

Такие указания в пределах своей компетенции прокурор может давать по любому уголовному делу, находящемуся в производстве органа дознания, и по любому следственному действию, в частности, об избрании, изменении или отмене мер процессуального принуждения, о проведении судебных экспертиз, о составлении и вручении письменного уведомления о подозрении в совершении преступления в соответствии со ст. 223.1 УПК РФ, о розыске преступников, о направлении дела в суд.

Указания прокурора должны даваться в письменной форме (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) и быть четкими и конкретными. Письменные указания являются процессуальными документами и поэтому приобщатся к делу, а копии их хранятся в наблюдательном производстве.

Из материалов уголовного дела, по которым давались указания, с одной стороны, будет видно, являются ли указания прокурора обоснованными и достаточно продуманными, способствуют ли они решению задач, возложенных на органы дознания. С другой стороны, наличие письменных указаний прокурора в уголовном деле позволяет проверить, достаточно ли ответственно отнесся дознаватель к выполнению таких указаний, в полной ли мере он их выполнил, что поможет суду более четко уяснить, насколько полно, всесторонне и объективно было проведено предварительное расследовании. Более того, исполненное письменное поручение прокурора дознавателем поднимает авторитет и значение прокурорского надзора и в глазах участников уголовного судопроизводства – обвиняемых, потерпевших и т.д., которые, знакомясь с обвинительным актом, будут знать, что прокурор активно влиял на ход дознания, направляя его в сторону установления истины.

Следует иметь в виду, что дознаватель в соответствии с ч. 4 ст. 41 и ч. 4 ст. 40.1 УПК РФ вправе обжаловать указания начальника органа дознания прокурору, а указания прокурора – вышестоящему прокурору. Указания начальника подразделения дознания могут обжаловаться им начальнику органа дознания или прокурору. При этом дознаватель вправе представить начальнику органа дознания или прокурору материалы уголовного дела и письменные возражения на указания начальника подразделения дознания. Вместе с тем, обжалование данных указаний начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и прокурора не приостанавливает их исполнение.

4. Отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора и дознавателя.

Прокурор вправе отменить незаконные или необоснованные постановления, вынесенные нижестоящим прокурором и дознавателем (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), данное полномочие вытекает из принципа единства и централизации организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации. Обеспечивая надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование, прокуроры руководствуются установленной иерархией ведомственных уровней органов прокуратуры и органов дознания при распространении компетенции на объекты надзора нижестоящих прокуроров.

В связи с этим понятие «вышестоящий прокурор» может рассматриваться в двух вариантах. Первый вариант – это отношение соподчиненности внутри одного органа (структурное соподчинение), в котором процессуальными полномочиями наделены прокуроры – руководители и их заместители. Иные прокуроры в соответствии с ч. 5 ст. 37 УПК РФ этими полномочиями не наделены. Второй вариант соподчиненности – это соотношение вышестоящих и нижестоящих прокуратур и прокуроров в централизованной вертикали системы органов прокуратуры России, где компетенция вышестоящего органа прокуратуры (соответственно, компетенция прокурора и его заместителя) имеет приоритетное по юридической силе отношение к компетенции нижестоящего органа прокуратуры (соответственно к компетенции нижестоящего прокурора и его заместителя).

Во всех случаях, находящих свое выражение в обозначенных вариантах соподчинения, вышестоящий прокурор вправе отменить постановление нижестоящего прокурора, если будет установлено, что данное постановление, как акт правоприменения, вынесено с нарушением норм процессуального и материального законодательства.

При производстве предварительного расследования в форме дознания дознаватель совершает разнообразные процессуальные следственные и иные действия, в том числе выносит постановления, т.е. принимает соответствующие решения в границах материалов расследуемого уголовного дела. Постановление дознавателя должны быть законными и обоснованными. Несоблюдение этого требования влечет за собой нарушение законности и прав граждан, препятствует успешному расследованию преступлений. Постановления дознавателя, не соответствующие закону, не могут оставаться в силе, и прокурор обязан отменить их своим мотивированным постановлением.

5. Дает дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий, а также утверждает постановления дознавателя о прекращении производства по уголовному делу.

Данная форма надзорной деятельности прокурора выражает с одной стороны способ процессуального руководства организацией проведения дознания, с другой – является средством принятия мер к полному, всестороннему и объективному проведению расследования.

Для реализации этой формы надзора применяют следующие основные методы ее осуществления:

а) систематическое ознакомление с материалами расследования уголовных дел, находящихся в производстве дознавателя, путем непосредственной проверки и изучения материалов уголовных дел либо ознакомления с наблюдательным производством по уголовному делу. Следует иметь ввиду, что в наблюдательном производстве должны находиться копии важнейших процессуальных документов.

б) обобщение практики расследования преступлений за определенный период времени или по отдельным категориям уголовных дел. Обобщение практики расследования уголовных дел позволяют выявить типичные ошибки в правоприменительной деятельности органов дознания при осуществлении ими расследования.

Использование указанных методов прокурорского надзора в рамках реализации этой формы прокурорско-надзорной деятельности позволяет прокурору давать дознавателям четкие, конкретные письменные указания о направлении расследования, производстве соответствующих следственных и иных процессуальных действий, посредством которых гарантируется полнота, всесторонность и объективность проведения расследования.

Утверждение прокурором постановления дознавателя о прекращении производства по уголовному делу возможно только на основе уяснения прокурором вопроса насколько полно, всесторонне и объективно проведено расследование по всему предмету доказывания на основе соблюдения законности. При выявлении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания, которые не позволяют сделать обоснованный вывод о наличии оснований к прекращению уголовного дела и (или) уголовного преследования в соответствии с требованиями ст.ст.24-28 УПК РФ, прокурор принимает постановление об его отмене в связи с его незаконностью и (или) необоснованностью. В случае утверждения прокурором постановления дознавателя о прекращении уголовного дела по реабилитирующим основаниям в отношении подозреваемых по основаниям, установленным п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 24 и п. 1 ч. 1 ст. 27 УПК РФ, прокурор обязан принять установленные УПК РФ меры по реабилитации этих лиц.

Такое сочетание системных, взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных полномочий прокурора позволяет ему обеспечивать режим законности при принятии решения по результатам расследования уголовных дел органами дознания .

6. Отстраняет дознавателя от дальнейшего производства расследования в случае нарушений процессуального законодательства, допущенного в ходе дознания.

Прокурор, осуществляющий надзор за процессуальной деятельностью органов дознания, вправе отстранить дознавателя от дельнейшего расследования дела, если им будет допущено нарушение уголовно-процессуального законодательства (п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Вопрос о том, за какие нарушения закона дознаватель подлежит отстранению, прокурор решает в каждом отдельном случае в зависимости от конкретных обстоятельств дела и характера нарушения.

Кроме того, прокурор отстраняет дознавателя в случае его отвода или самоотвода по основаниям, предусмотренным в законе.

7. Изымает любое уголовное дело у органа дознания и передает его следователю.

Прокурор вправе произвести изъятие у органа дознания любого уголовного дела и передать его следователю. Как правило, необходимость изъятия у органа дознания уголовного дела и передача его в производство следователя вызывается сложностью решения задачи по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, причастных к совершении данного преступления, а максимально установленный 6 или 12-месячный срок для производства дознания не позволяет успешно решить эти задачи .

8. Утверждает обвинительный акт по уголовному делу. Возвращает уголовное дело дознавателю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного акта и устранения выявленных недостатков.

Уяснение сущности обозначенной формы прокурорско-надзорной деятельности необходимо осуществлять через уяснение цели и задач, стоящих перед прокурором на данной, завершающей досудебной стадии уголовного производства.

Перед прокурором, получившим уголовное дело с обвинительным актом, венчающим предварительное расследование по уголовным делам, стоит цель – определить, насколько законно и обоснованно сформулировано обвинение. Для этого прокурор должен решить такие задачи, как: 1) уяснить объективную реальность наличия установленного расследованием события преступного деяния и выявленных в нем соответствующих признаков преступления; 2) проверить проведено ли расследование полно, всесторонне и объективно, а собранные доказательства по предмету доказывания относимы, допустимы, достоверны и достаточны для формирования обвинения .

Прокурор, по поступившему к нему от органа дознания уголовному делу с обвинительным актом, наделен полномочиями в течение 2 суток реализовать свою обозначенную форму прокурорской деятельности, либо посредством принятия решения о возбуждении государственного обвинения, т.е. утверждения обвинительного акта и направлении уголовного дела в суд, либо при наличии к тому оснований, вынести постановление о возвращении уголовного дела дознавателю для производства дополнительного дознания. При этом устанавливается срок: для производства дополнительного дознания – не более чем на 10 суток, а для пересоставления обвинительного акта – не более 2 суток.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование темы дипломной работы позволило сделать следующие выводы.

Внесенные в УПК РФ новации связаны с существенным изменением статуса прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, лишением его большинства властно-распорядительных полномочий и передачей большинства из них руководителю следственного органа, о чем, прежде всего, свидетельствует новая редакция ст. 37 и 39 УПК РФ.

Хотя ч. 1 ст. 37 УПК РФ устанавливает функции прокурора в уголовном судопроизводстве, изменение его полномочий в ч. 2 этой статьи оставило у него возможность осуществлять процессуальное руководство и прокурорский надзор лишь в отношении органов дознания.

Внесенные в ч. 2 ст. 37 УПК РФ изменения лишили прокурора права возбуждать уголовное дело, а также возможности участвовать в производстве предварительного следствия, либо производить их лично. Прокурор не может давать согласие дознавателю на возбуждение уголовного дела

Вместо важных властно-распорядительных полномочий прокурор получил от законодателя некоторые новые полномочия: вносить мотивированное постановление о направлении материалов в орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства; требовать от органов дознания устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания.

Представляется, сто некоторые полномочия прокурора сформулированы недостаточно четко, что затрудняет их единообразное понимание. Например, неясно, что имеет в виду законодатель под мотивированным постановлением о направлении соответствующих материалов в орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании. Согласно п. 25 ст. 5 УПК РФ постановление - это решение прокурора, следователя, дознавателя, вынесенное при производстве предварительного расследования. Прокурор выявил нарушение закона, однако в связи с изменением в УПК РФ он уже не вправе лично его устранить, решить вопрос по существу, а должен направить материал для этого дознавателю, которым будет приниматься соответствующее решение. Поэтому составляемый прокурором документ уже нельзя называть постановлением. Это будет сопроводительное письмо либо еще что-то, но не постановление.

С момента как законодатель изъял у прокурора полномочия по избранию меры пресечения в виде заключения подозреваемого под стражу и передал их суду, положение прокурора стало в какой-то мере более легким, в определенной же степени осложнилось. С одной стороны прокурор больше не испытывает всей полноты ответственности за обоснованность заключения под стражу подозреваемого. Если посмотреть на проблему иначе, с точки зрения перспективы возбужденного в отношении конкретного лица уголовного дела, то лишены права ареста лиц, чья причастность к совершенному преступлению не вызывает ни малейших сомнений, прокуроры оказались некоторым образом ограничены в возможности противодействия тем из подозреваемых, кто свое нахождение в режиме подписки о невыезде и надлежащем поведении использует для воспрепятствования производства по делу.

Такая неоднозначность новых законодательных установлений, разность их восприятия в сфере юридической общественности, в т.ч. работниками правоохранительных органов, а также учеными процессуалистами, заставила предпринять попытку исследования проблемных вопросов организации уголовного преследования и осуществления надзора за исполнением уголовно-процессуального законодательства в условиях реформирования системы прокуратуры Российской Федерации и изменения полномочий прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.

Результатом проведенного исследования на основе использования базовых знаний теории государства и права, сравнительного анализа уголовно-процессуального законодательства, а также анализа сложившейся правоприменительной практики стал вывод о том, что прокуратура Российской Федерации по-прежнему будет являться «зорким оком» государства, оберегающим единство и целостность Российской Федерации. Прокуратура Российской Федерации, как показывает системно-логический способ толкования действующего Федерального закона «О прокуратуре РФ» и УПК РФ, по-прежнему остается одновременно как органом надзора, так и органом процессуального руководства процессуальной деятельностью органов предварительного расследования.

Очевидно, что отдельные новые законоположения, в частности, изменившие полномочия прокурора, органа дознания и дознавателя, установившие права начальника подразделения дознания и предусмотревшие новое соотношение процессуальных статусов данных органов и лиц, потребует дальнейшего совершенствования законодательства, в том числе Закона о прокуратуре РФ, УПК РФ, других федеральных законов, регулирующих вопросы организации уголовного преследования при производстве предварительного расследования уголовных дел. Значительная правотворческая работа, безусловно, предстоит со стороны Генеральной прокуратуры РФ.

Прокурорский надзор за исполнением законов является предпочтительной для России формой государственного контроля с точки зрения истории, традиции, общественного восприятия и реального положения дел. Без обеспечения законности и правопорядка невозможно поддержание гражданской дисциплины в обществе.

ГЛОССАРИЙ

1	Акт прокурорского реагирования	формально определенный документ, содержащий требование о недопущении нарушений закона или о восстановлении законности
2	Дознаватель	должностное лицо органа дознания, правомочное либо уполномоченное начальником органа дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания, а также иные полномочия, предусмотренные УПК РФ
3	Дознание	форма предварительного расследования, осуществляемого дознавателем (следователем), по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия необязательно
4	Компетенция прокурора	совокупность прав и обязанностей, установленная законом с учетом его должностного положения и выполняемых функций
5	Начальник органа дознания	должностное лицо органа дознания, уполномоченное давать поручение о производстве дознания и неотложных следственных действий, осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ
6	Неотложные следственные действия	действия, осуществляемые органом дознания после возбуждения уголовного дела, по которому производство предварительного следствия обязательно, в целях обнаружения и фиксации следов преступления, а также доказательств, требующих незамедлительного закрепления, изъятии и исследовании
7	Объект прокурорского надзора	деятельность государственных органов и учреждений, их должностных лиц, а также иных организаций, связанная с соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и иных нормативных актов
8	Органы дознания	государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с УПК РФ осуществлять дознание и другие процессуальные действия
9	Полномочия прокурора	право прокурора создавать, изменять и прекращать правоотношения по поводу соблюдения и применения права
10	Предмет прокурорского надзора	законодательно установленный порядок соблюдения и исполнения нормативных предписаний объектами прокурорского надзора
11	Прокурор	должностное лицо органов прокуратуры, занимающее должность прокурора-руководителя территориальных, специализированных или военных прокуратурах
12	Прокуратура РФ	единая федеральная централизованная система органов, подчиненных Генеральному прокурору Российской Федерации осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнения законов, действующих на территории РФ
13	Прокурорский надзор	регламентированная законом деятельность прокуратуры, направленная на выявление нарушений нормативных предписаний не подчиненными ей участниками правоотношений и принятие мер по их устранению
14	Сообщение о преступлении	заявление о преступлении, явка с повинной, рапорт об обнаружении преступления
15	Средства прокурорского реагирования	предусмотренные законом и совершаемые в установленном порядке действия по устранению выявленных нарушений законов, а также причин и условий им способствующих, и привлечению к ответственности виновных лиц
16	Функция прокуратуры	предусмотренный законом и имеющий свой предмет вид деятельности прокуратуры, задачи которого состоят в укреплении законности в государстве и защите прав и свобод человека и гражданина

БИБЛИОГРАФИЯ

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации.

2. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.

3. Федеральный закон от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». – В ред. Федерального закона от 24.07.2007.

4. Приказ Генпрокуратуры РФ №80, МВД РФ №725 от 12.09.2006 «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за процессуальными решениями при рассмотрении сообщений о преступлениях».

5. Приказ Генерального прокурора от 06 сентября 2007 №137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельность органов дознания». – В ред. Приказа Генерального прокурора РФ от 28.12.2007 № 213.

6. Приказ Генпрокуратуры РФ от 10 сентября 2007 №140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия».

7. Приказ Генерального прокурора от 27 ноября 2007 №189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдение конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве».

8. Указание Генерального прокурора от 18 июня 1998 №38/36 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при продлении сроков предварительного следствия, дознания и содержания обвиняемых под стражей».

Научная и учебная литература

1. Арестова Е.Н. Производство дознавателем следственных действий // Законность. – 2007. - №10.

2. Арестова Е.Н. Процессуальная деятельность дознавателя по взаимодействию с прокурором и судом (судьей) // Российский судья. - 2007. - №13.

3. Баконин А.Д., Воеводина Т.Г., Ковалева М.Г., Ларинков А.А., Николаева Т.Г., Севастьянник И.К. Организация и методика прокурорского надзора за соблюдением законности при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях: Учебное пособие. / Под ред. В.И. Рохлина. - СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2004.

4. Бессарабов В.Г., Кашаев К.А… Защита Российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. – М.: Городец, 2007.

5. Бессарабов В.Г. Координация российской прокуратурой деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью (история, состояние, перспективы) // Журнал российского права. – 2001. - №3.

6. Бобырев В., Ефимичев С., Ефимичев П. Обеспечение законности при расследовании // Законность. - 2007. - №12.

7. Буянский С.Г. Прокуратура в условиях административно-правовой реформы: монография. – М.: Буквовед, 2006.

8. Быков В.М., Ситникова Т.Ю. Основания и процессуальный порядок признания доказательств недопустимыми по УПК РФ // Правоведение. – 2004. - №5.

9. Гриненко А.В. Конституционные гарантии прав и законных интересов участников досудебного производства по уголовному делу // Адвокатская практика. – 2002. - №1.

10. Ергашев Е.Р. Принципы института надзора за исполнением законов // Исполнительное право. – 2006. - №3.

11. Калиновский К.Б. Коррекционное толкование отдельных положений законов о внесении изменений и дополнений в уголовно-процессуальный кодекс РФ. – СПб., 2007.

12. Козлова Е.И., Кутаина О.Е. Конституционное право России: учебник. Изд. 3-е, перераб. и допол. – М.: Юрист, 2004.

13. Королев Г. Единство и дифференциация функции уголовного преследования // Законность. - 2007. - №9.

14. Крюков В.Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам: современность и перспективы // Журнал российского права. - 2007. - №10.

15. Крюков В.Ф. Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры Российской Федерации. – Курск: Курская городская типография, 2007.

16. Кузьмин В.А., Китрова Е.В. Комментарий к федеральному закону от 17 января 1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». – М.: Городец, 2007.

17. Мельников В.Ю. Применение мер пресечения в отношении подозреваемых и обвиняемых // Российский судья. – 2007. - №7.

18. Настольная книга прокурора. / Под ред. С.И. Герасимова. – М.: Эксклит, 2002.

19. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. / Под ред. Н.Ю. Шведовой. – М.: ИТИ Технологии, 2003.

20. Павлов О.В. Судебная власть и прокурорский надзор в Российской Федерации (вопросы теории) // Российский судья. – 2007. - №10.

21. Петрова О.В. Уголовно-процессуальное доказывание: учебное пособие. – Курск: Курский государственный технический институт, 2004.

22. Соловьев А.Б. Проблема обеспечения законности при производстве предварительного следствия в связи с изменением процессуального статуса прокурора // Уголовное судопроизводство. – 2007. - N 3.

23. Томин В.Т., Поляков М.П., Александров А.С., Королев Г.Н. Комментарий последних изменений уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О прокуратуре РФ». – М.: Юрайт, 2007.

24. Трикс А.В. Справочник прокурора. – СПб.: Питер Пресс, 2007.

25. Трунов И.Л. Обжалование действий и решений суда и должностных лиц в уголовном судопроизводстве // Адвокат. – 2004. - №2.

26. Уголовный процесс: Учебник. / Под ред. В.П. Божьева. - М., 2002.

27. Уголовно-процессуальное право Российской Федерации. / Под редакцией П.А. Лупинской. - М.: Юрист, 2005.

28. Уголовный процесс учебник для вузов. / Под ред. В.И. Радченко. – М.: Юстициорм, 2006.

Материалы судебной практики

1. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 5 марта 2004 №1 «О применении судами норм уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации».

2. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 февраля 2005 №3 «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц».

Крюков В.Ф. Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры Российской Федерации. – Курск: Курская городская типография, 2007. – С. 57

Кузьмин В.А., Китрова Е.В. Комментарий к федеральному закону от 17 января 1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». - М., 2007. – С. 78.

Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита Российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. - М.: Городец, 2007. – С. 101.

Петрова О.В. Уголовно-процессуальное доказывание: учебное пособие. – Курск: Курский государственный технический институт, 2004. - С.93.

Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. - М.: Городец, 2007. – С. 59.

Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. / Под ред. Н.Ю Шведовой. – М.: ИТИ Технологии, 2003. - С. 592.

Федеральный закон от 17.01.1992 №2202-1" О прокуратуре Российской Федерации". – В ред. Федерального закона от 24.07.2007. - Ст. 30. - П 2.

Приказ Генерального прокурора от 06 сентября 2007 №137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельность органов дознания». – В ред. Приказа Генерального прокурора РФ от 28.12.2007 №213. - П. 2.

Там же. – С. 40.

Приказ Генерального прокурора от 27 ноября 2007 №189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдение конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве».

Мельников В.Ю. Применение мер пресечения в отношении подозреваемых и обвиняемых // Российский судья. – 2007. - №7. – С. 2.

Арестова Е.Н. Производство дознавателем следственных действий // Законность. - 2007. - №10. - С. 3.

Кузьмин В.А., Китрова Е.В. Комментарий к федеральному закону от 17.01.92 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». – М.: Городец, 2007. – С. 70.

Калиновский К.Б. Коррекционное толкование отдельных положений законов о внесении изменений и дополнений в уголовно-процессуальный кодекс РФ. – СПб., 2007. – С. 5.

Уголовно-процессуальное право Российской Федерации. / Под ред. П.А. Лупинской. – М.: Юрист, 2005. – С. 157.

Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита Российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. – М.: Городец, 2007. – С. 108.

Приказ Генпрокуратуры РФ №80, МВД РФ №725 от 12.09.2006 «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за процессуальными решениями при рассмотрении сообщений о преступлениях».

Кузьмин В.А., Китрова Е.В. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». – М.: Городец, 2007. – С. 79.

Крюков В. Ф. Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры Российской Федерации. – Курск: Курская городская типография, 2007. - С. 81.

Приказ Генпрокуратуры РФ от 10 сентября 2007 № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия».

Баконин А.Д., Воеводина Т.Г., Ковалева М.Г., Ларинков А.А., Николаева Т.Г., Севастьянник И.К. Организация и методика прокурорского надзора за соблюдением законности при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях: Учебное пособие. / Под ред. В.И. Рохлина. - СПб.: Санкт-Петербургский институт Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2004. - С. 176.

Приказ Генпрокуроры №80, МВД РФ №725 от 12 сентября 2006 «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за процессуальными решениями при рассмотрении сообщений о преступлениях».

Приказ Генпрокуратуры РФ от 10 сентября 2007 №140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия».

Крюков В.Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам: современность и перспективы // Журнал российского права. - 2007. - №10. – С. 5.

Крюков В.Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам: современность и перспективы // Журнал российского права. - 2007. - №10. – С. 6.

Быков В.М., Ситникова Т.Ю. Основания и процессуальный порядок признания доказательств недопустимыми по УПК РФ // Правоведение. - 2004. - №5. - С. 145.

Прокурорский надзор за исполнением законов (иначе - общий надзор ) является самостоятельной отраслью прокурорского надзора.

Название «общий надзор» позволяло отграничивать рассматриваемую отрасль от других, специализированных отраслей прокурорского надзора. И хотя в действующем законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, термин «общий надзор» не упоминается, он укоренился в работников органов прокуратуры и по-прежнему употребляется ими.

Цель прокурорского надзора за исполнением законов:

- общая - обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты и свобод человека и , а также охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 1 ФЗ "О прокуратуре РФ");
- частная - обеспечение единообразного понимания и точного исполнения законов органами представительной и , органами контроля, предприятиями, учреждениями и организациями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами.

Прокурорский надзор за исполнением законов направлен на то, чтобы правовые акты, издаваемые органами представительной и исполнительной власти, государственного управления, контроля, других органов, соответствовали законам, а также точно и единообразно исполнялись всеми органами независимо от их подчиненности (подведомственности) должностными лицами и гражданами. Именно в этом заключается основная цель прокурорского надзора за исполнением законов.

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов

Прокурорский надзор за исполнением законов, как и всякая другая государственная общественно полезная, созидающая деятельность, имеет свой предмет и задачи.

Под предметом любой практической деятельности обычно понимают ее содержание, характер, особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата.

Предмет надзора в отрасли "прокурорский надзор за исполнением законов" в общем виде определен в ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" и включает в себя:

1. соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
2. соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше.

Об организации прокурорского надзора за законностью органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления см. приказ Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. N 155

В указанной статье в качестве субъектов надзора не упоминаются граждане. Однако, требование точного исполнения законов предъявляется также и к гражданам. При нарушениях гражданами законов прокурор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответственности.

Закон указывает, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Из анализа смыслового содержания ст. 21 ФЗ можно прийти в выводу, что прокуроры осуществляют надзор за исполнением

- федеральных законов, а также
- не противоречащих федеральному законодательству законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований (районов, городов);
- постановлений, принимаемых палатами Федерального Собрания РФ - Государственной Думой и Советом Федерации;
- двусторонних и многосторонних международных договоров и других международно-правовых актов, заключенных (подписанных) Россией, или к которым она присоединилась (при этом надо исходить из того, что национальное законодательство должно соответствовать международному законодательству).

Замечание по НПА президента и правительства

В ФЗ не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80, 110) Президент, являясь главой государства, а Правительство - высшей исполнительной властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные акты - указы и постановления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории России. Нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы. В связи с этим нормативные указы и постановления Президента и Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора.

Таким образом, употребляемый в ст. 1,21 ФЗ "О прокуратуре РФ" термин «закон» следует понимать в собирательном значении, близком к термину «законодательство», а не буквально.

Особенность прокурорского надзора за исполнением законов в отличие от надзора и контроля, осуществляемого другими государственными органами:

- основанием применения прокурором своих полномочий является, как правило, информация о нарушении законов; обладая такой информацией, прокурор проводит проверки исполнения законов и совершает другие надзорные действия.

В отличие от других отраслей, прокурорский надзор за исполнением законов является наиболее широкой и многогранной отраслью, отхватывающей подавляющее большинство законов, за исключением законов, регулирующих деятельность органов дознания и следствия, судов и арбитражных судов, и органов, исполняющих наказания, назначенные судом. По числу и разнообразию органов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, эта отрасль является наиболее сложной и трудоемкой.

Задачи прокурорского надзора за исполнением законов

Задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов заключаются:

- в обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;
- в использовании возможностей прокурорского надзора в предупреждении правонарушений и, в первую очередь, преступлений;
- в активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях;
- в более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного и имущественного положения, памятуя, что перед законом все равны;
- в доведении до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правона-рушаемости в регионах;
- в выявлении пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;
- в повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов.

&иссф.&.ационнме исследования.

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА НА ОБРАЗОВАНИЕ

v////////////////////////^^^^

Роль и значение прокурорского надзора в свете соблюдения законов в деятельности образовательного учреждения в системе гарантий обеспечения права на образование

у///////////////////////^^^^

С.В. НИКИФОРОВ, соискатель кафедры уголовно-правовых дисциплин

Российского нового университета;

А.А. ВОРОНОВ, доктор юридических наук, профессор кафедры адвокатуры Российской академии адвокатуры и нотариата E-mail: [email protected]

Научная специальность: 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности

у//////////////////////////^^^^

Аннотация. В статье рассматриваются вопросы осуществления прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности образовательных учреждений как важнейшего элемента в комплексной системе обеспечения гарантий граждан на образование.

Ключевые слова и словосочетания: прокурорский надзор, образовательное учреждение, законность, правонарушение, гарантия.

Annotation. In article questions of realization of public prosecutor»s supervision of legality observance in activity of educational institutions, as major element in complex system of maintenance of guarantees of citizens on formation are considered.

Key words and word combinations: public prosecutor"s supervision, educational institution, legality, offense, guarantee.

Рецензент - A.M. Фактор, проректор Воронежского областного института повышения квалификации работников образования, кандидат юридических наук, доктор педагогических наук, профессор

^у///////////////////////////^^^^

Исследование проблем образовательной деятельности как одного из ведущих направлений государственной политики предполагает анализ ее содержания и установление границ этого специфического вида деятельности людей. Право на образование, на получение знаний, необходимых для жизни и продуктивной деятельности, всегда бышо естественной потребностью и естественным правом человека. Поэтому его можно рассматривать как элемент права на жизнь, права на развитие.

Сущность правового регулирования отношений по обеспечению прав граждан на образование в Российской Федерации можно определить следующими целями:

Подтверждение приоритетности действия Конституции Российской Федерации и общепризнанных принципов и норм международного права;

Признание основополагающей роли образования граждан в жизни общества;

&иссф&.ационяме исследование

Подтверждение ответственности государства за обеспечение права граждан Российской Федерации на получение качественного образования;

Стремление к совершенствованию правового регулирования;

Закрепление приоритета прав и свобод человека и гражданина в области образования.

Гарантированность государством права на образование зависит не только от способов организации финансирования образовательной системы, но и от таких объективных показателей эффективности этих систем, как:

Охват обеспечением правом на образование всего населения или только отдельных его социальных групп;

Предоставление обеспечения права во всех предусмотренных законом случаях нуждаемости человека в указанном праве;

Доступность реализации каждым права на образование и надежный механизм защиты в случае его нарушения.

Роль государства как раз и заключается в том, чтобы оптимально решать названные проблемы в современных условиях, ставя права человека на первое место. Также следует подчеркнуть, что создание эффективной системы обеспечения права на образование является неотъемлемым фактором развития всякого общества, особенно в условиях рыночных отношений.

Несмотря на то что Конституция РФ имеет на территории Российской Федерации прямое действие и права, предоставленные человеку или закрепленные и подтвержденные нормами Конституции РФ, не требуют дополнительного подтверждения, необходимость защиты конституционных прав и в том числе конституционного права на образование обусловлена самой правовой природой социальных прав человека.

Правам человека корреспондирует обязанность государства обеспечить реализацию этих прав, а также обязанность третьих лиц не препятствовать их осуществлению и нести ответственность в случае допущения нарушений субъективного права.

Важным элементом образовательной политики является развитие системы высшего профессионального образования, гарантирующего качественное, доступное образование.

Следует отметить, что вопрос об ответственности образовательного учреждения недостаточно урегулирован действующим законодательством об образовании.

Представляется, что слабое нормативно-правовое регулирование данного вопроса является одной из причин относительного отсутствия судебной практики по делам, связанным с привлечением образовательного учреждения к ответственности в соответствии с законодательством об образовании.

В связи с этим на фоне незавершенного формирования в Российской Федерации законодательной базы, недостаточного правового обеспечения и гарантий доступности высшего профессионального образования, несомненно, возрастает значение государственного контроля и надзора в указанной сфере правовых отношений, определения места и роли прокуратуры, прокурорского надзора за исполнением законов о высшем профессиональном образовании, за соблюдением конституционных прав и свобод, охраняемых законом интересов человека и гражданина, а также выявления резервов повышения эффективности деятельности российской прокуратуры в данной области.

На наш взгляд, сделать это возможно без больших материальных и временных вложений:

Внутри прокурорской системы;

Указанное в полной мере соответствует поставленной Президентом РФ задаче - повышению эффективности государственного управления, строгому соблюдению чиновниками законности, предоставлению ими качественных публичных услуг населению.

Названный процесс приобретает особую актуальность и значимость в связи с проводимой реформой образования.

Задачи модернизации образования должны решаться предельно аккуратно, реорганизация не должна становиться самоцелью.

Главное - это качество услуг, их доступность большинству граждан, реальное влияние на социально-экономический прогресс в стране.

И потому мотивация сотрудников правоохранительных органов, и прежде всего прокуратуры, должна быть связана с качеством защиты прав и свобод граждан.

В настоящее время в России правовая (как и общая) идеология находится в стадии формирования. В государстве пока не сложилась правовая идеология как единое целое, как единая система правовых взглядов, принципов, требований, отвечающих потребностям всех слоев населения, социальных групп и отдельных людей. Отсюда и многочисленные проблемы, связанные с коллизиями нормотворчества.

&иссф^.аи,ионнме исследования.

Сложившееся положение негативно отражается на действующем законодательстве, обусловливает его нестабильность, противоречивость, неадекватность существующих законов сложившимся в государстве правоотношениям.

Данные факторы не могут не затрагивать и право, которое, как известно, является регулятором общественных отношений. Многие его аксиомы подлежат переоценке, а действующие нормы требуют осмысления и детальной переработки в соответствии с формирующимися правовыми идеалами общества. Переосмыслению подлежат также основополагающие руководящие начала российского права, в том числе прокурорского надзорно-охранительного.

Надзор за исполнением законов включает специфическое направление надзора за исполнением законодательства в сфере высшего профессионального образования, а выполнение надзорной функции подчинено задачам выявления и предупреждения нарушений законов, восстановления нарушенных прав и привлечения виновных к установленной законом ответственности.

Анализ состояния законности имеет целью информировать государственные органы и население о складывающемся правопорядке, эффективности контрольной политики, направлениях совершенствования законодательства и право -применительной практики, а в конечном счете имеет целью охрану законности как особого социального явления, являющегося основой правовой жизни страны, что в полной мере соответствует традициям демократических правовых государств информировать население о важнейших сторонах общественной жизни страны.

Следует отметить, что прокурорский надзор за исполнением образовательного законодательства распространяется на всей территории Российской Федерации.

Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, подчиненная Генеральному прокурору РФ, действующая от имени Российской Федерации.

Основной целью прокурорской деятельности является полное устранение нарушений норм законов и способствующих им обстоятельств, уменьшение в последующем общего количества правонарушений, и, следовательно, укрепление законности.

Органы прокуратуры в своей деятельности независимы от федеральных органов исполнительной власти, от органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Это позволяет прокурорам при осуществлении надзора действовать только в интересах и рамках закона, вне зависимости от решений иных государственных органов, их указаний, запретов и т.п.

Основным правовым средством выявления и пресечения правонарушений в сфере образования, а также причин и условий, их порождающих, являются прокурорские проверки.

Как правило, такие проверки проводятся прокурорами в текущем (по поступившим сведениям, заявлениям, жалобам, информации о нарушениях образовательного законодательства) и в плановом режимах (по собственной инициативе или по указанию вышестоящих прокуроров).

При проведении надзорной проверки исполнения законов в сфере образования прокурор использует полномочия, предусмотренные ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в целях выявления нарушений законов, а точнее - в целях подтверждения или опровержения поступившей информации о нарушении закона, поскольку во

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст . Статьи высылаются в формате

ШИРОКОВА А. - 2010 г.