Основы местного самоуправления. Конституционно-правовые основы определения полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений Полномочия органов местного самоуправления в области использования земли

© К. В. Федоров, составление, 2011

© ООО «Издательство “Сова”», 2012

Муниципальное право – отрасль права, наука и учебная дисциплина

Предмет и метод муниципального права

Муниципальное право – совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.

Предметная определенность – главное условие формирования и развития муниципального права.

Предмет муниципального права – круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления.

Эта отрасль права имеет комплексный характер: на муниципальный уровень влияют нормы иных отраслей права. Предмет муниципального права включает в себя часть отношений, регулируемых комплексно несколькими отраслями права. Поэтому часть норм различных отраслей права становится одновременно и нормами муниципального права.

Нормы муниципального права регулируют сложную систему отношений как публично-правового, так и частноправового характера.

Публично-правовые отношения возникают между государственными и муниципальными органами.

Частноправовые отношения включают в себя хозяйственную деятельность муниципальных предприятий, гражданско-правовые отношения местной администрации с иными юридическими лицами.

Муниципальное право России – это совокупность институтов права и норм, являющихся результатом правотворчества на уровнях муниципального образования, субъекта Федерации и Российской Федерации в целом.

Основные группы общественных отношений, регулируемых муниципальным правом, – отношения, возникающие:

В результате организации местного самоуправления как института народовластия;

В процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина, на местное самоуправление;

В связи с организацией представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления (включая главу муниципального образования), других выборных и невыборных должностных лиц местного самоуправления, а также осуществлением муниципальной службы;

В связи с деятельностью граждан, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции по осуществлению местного самоуправления;

При осуществлении предметов ведения Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере местного самоуправления, а также в связи с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;

В процессе взаимодействия муниципальных образований с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

В процессе межмуниципального сотрудничества.

Источники муниципального права

Источники муниципального права

1. Конституция РФ , которая закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, а также установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Параметры пространства местного самоуправления:

Население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения;

Экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежат населению муниципального образования;

Система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии, при этом система осуществления местного самоуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иные органы;

Местное самоуправление осуществляется в городских,

сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ таких территорий допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий;

Органы местного самоуправления имеют самостоятельные полномочия в решении вопросов местного значения, а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;

Местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту;

Местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

Устанавливается запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

2. Федеральное законодательство. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления и определяет государственные гарантии его осуществления.

Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности общества и государства определяются также в следующих правовых актах Российской Федерации.

Кодексы: Гражданский кодекс Российской Федерации; Семейный кодекс Российской Федерации; Бюджетный кодекс Российской Федерации; Налоговый кодекс РФ.

Федеральные законы: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»; «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и др.

3. Конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации и иные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

4. Акты местного самоуправления наряду с федеральными и региональными нормативными правовыми актами имеют важное значение для организации и деятельности муниципальных органов. Это уставы муниципальных образований, решения представительных органов местного самоуправления и правовые акты глав местных администраций, многочисленные правовые акты, издаваемые структурными подразделениями местных администраций. К ним относятся и решения, принятые на местном референдуме, а также на сходах граждан.

5. Нормы международного права также являются источниками муниципального права России.

Основные положения в сфере местного самоуправления:

Обеспечение права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;

Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Это не должно исключать предоставления таким органам в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий;

Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти;

Осуществление государственных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам;

Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены иным центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом;

При делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям;

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом;

Местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление;

Статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий;

Административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией РФ или законом;

Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;

Органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для решения задач, представляющих общий интерес;

Органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции РФ или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.

Источники научной дисциплины муниципального права

Источники научной дисциплины муниципального права – теоретические труды российских и зарубежных ученых в сфере муниципального права, историко-правовые исследования и другие работы, в которых разрабатываются теоретико-методологические проблемы развития муниципального права, а также учебные, научно-методические и учебно-методические издания, способные оказать помощь в изучении муниципального права России, правовые акты как источники отрасли муниципального права.

Правовые источники: Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты, нормы международного права.

К источникам научной дисциплины муниципального права также относится практический опыт деятельности местного самоуправления. На основе изучения и обобщения такого опыта вырабатываются научные рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Муниципально-правовые нормы и отношения

Муниципально-правовая норма – это первичный элемент системы муниципального права. В совокупности муниципально-правовые нормы образуют отрасль муниципального права. Под муниципально-правовыми нормами понимаются правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления.

Нормам муниципального права присущи все признаки правовых норм: общеобязательность, обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий, защита от нарушений принудительными средствами.

Нормы муниципального права по признаку регулирования однородных и взаимосвязанных общественных отношений объединяются в муниципально-правовые институты.

Муниципально-правовые институты – определенная система норм муниципального права, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения и образующих относительно самостоятельную группу в рамках отрасли муниципального права.

Нормы, образующие муниципально-правовые институты , обладают признаками не только отрасли муниципального права, но и признаками основных, первичных отраслей права (конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного, трудового и др.). Такую двойственную природу имеют институты муниципальной службы, муниципальной собственности, форм непосредственной демократии, местных финансов и др.

Муниципально-правовые отношения – урегулированные нормами права общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления местного самоуправления. В муниципально-правовых отношениях участвует определенный круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие соответствующих муниципально-правовых норм; регламентируется конкретное поведение участников этих отношении; обеспечиваются субъективные права и юридические обязанности в области местного самоуправления посредством специальных юридических средств.

Субъекты муниципально-правовых отношений – лица, участвующие в муниципально-правовых отношениях и являющиеся носителями прав и обязанностей в сфере местного самоуправления.

Субъекты муниципального права (участники муниципально-правовых отношений):

Население муниципального образования;

Граждане Российской Федерации, а также граждане, имеющие иное гражданство, или лица без гражданства;

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления;

Государство и отдельные государственные органы;

Физические и юридические лица.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. 18 к вопросам местного значения городских, сельских поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. Вопросы местного значения муниципального района включают в себя организацию мероприятий межпоселенческого характера но охране окружающей среды; организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Вопросы местного значения городского округа - организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Организацией охраны окружающей среды в рамках отдельно взятого района или городского округа (с большим успехом, чем муниципалитеты) могли бы заниматься инициативные группы граждан, знающие и понимающие местные экологические проблемы, живущие на конкретной территории и прямо заинтересованные в улучшении экологии их места проживания.

Полномочия органов местного самоуправления в области.жилищных отношений

Согласно ст. 14 Жилищного кодекса РФ 2004 г. к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся:

1) установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

2) ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

3) предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

4) принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения;

5) осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства и др.

В городах федерального значения (Москве и Санкт-Петербурге) перечни вопросов, отнесенных ЖК РФ к полномочиям органов местного самоуправления, определяются законами данных субъектов РФ. Другие вопросы, отнесенные Кодексом к полномочиям органов местного самоуправления и не включенные в указанные перечни, решают органы государственной власти данных субъектов РФ(ч. 3 ст. 156, ч. 1 ст. 157, ч. 4 ст. 158 и др.).

На уровне нормативно-правового регулирования системы местного самоуправления можно проследить определения местного самоуправления и их развитие за последние 22 года (табл.).

Вернемся к зарубежному опыту в сфере организации местного самоуправления. Основы правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и других государств 19 (со смешанными системами местного самоуправления) были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX в. Следовательно, муниципальные реформы того периода основывались на фундаменте, который закладывался для них еще в Средние века. Идеи местного самоуправления становились лозунгами политических движений и правовых реформ XIX в.

В первой половине XIX в. во Франции были разработаны теоретические основы учения о местном самоуправлении. А. Токвиль в 1835 г. писал: "Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет" 20 .

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию "свободной общины" (теорию естественных прав общины), основы которой они заимствовали из французского и бельгийского права.

Теория "свободной общины" возникла в XIX в. как реакция на чиновничье бюрократическое управление со всеми его отрицательными сторонами; она доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Сторонники этой теории к трем признанным ветвям власти (законодательной, исполнительной и судебной) предлагали присоединить еще и четвертую - общинную (коммунальную) власть. Но эта теория оказалась очень абстрактной и утопической.

К концу XIX в. на смену теории "свободной общины" приходит общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория управления), которая гак же, как и прежняя теория, исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Однако, обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную, природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление согласно этой теории есть заведование делами не государственного управления, а собственными, более близкими делами общины.

В работах отечественных ученых в качестве основного признака классификации чаще всего выступает тип правовой системы, к которому принадлежит государство. На основании данного подхода, например, В.Е. Чиркин выделяет три базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую (США, Великобритания, Канада, Австралия и др.), романо-германскую, или континентальную (Франция, Италия, Бельгия и др.) и иберийскую (Испания, Португалия, Бразилия и др.) 22 . Н.А. Емельянов, используя тот же подход, приводит несколько иную классификацию, выделяя англосаксонскую, континентальную, или французскую, смешанную, или гибридную (Германия, Австрия, Япония) и "советскую" (Китай, КНДР, Куба) модели местного самоуправления 23 .

Из вышеназванных классификаций выделяются две классические макросистемы (семьи) местного управления: англосаксонская и романо-гер-манская (континентальная).

Англосаксонская система является результатом развития английской правовой системы. К странам с англосаксонской системой управления можно отнести Великобританию, Ирландию, США, бывшие британские колонии от Канады до Индии. В рамках этой системы представительные органы местного самоуправления формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий, прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.

Романо-германская семья сформировалась на базе римского права. В нее входят правовые системы стран континентальной Европы и большинство бывших колоний этих стран. Эта модель получила широкое распространение в большинстве странах мира. Основные принципы этой правовой системы оказали большое влияние на российское право на разных этапах его развития. Континентальная модель местного управления основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции, когда главной опорой королевской власти служили полномочные представители монарха, а не органы местного самоуправления.

Различия между двумя большими системами местного самоуправления носят принципиальный характер, так как основаны на разных концепциях местной власти и ее роли в системе публичного управления. Однако в некоторых случаях можно наблюдать сближение этих систем 24 . Помимо этого выделяется масса разновидностей основных моделей местного самоуправления (например, Австрия, Германия, Япония). Существуют страны с так называемыми смешанными системами местного самоуправления. Местное самоуправление в таких странах имеет сходство с моделью как англосаксонской, так и континентальной, но при этом обладает некоторыми своеобразными чертами.

Являясь единым по содержанию, муниципальное право при этом состоит из относительно автономных, но связанных между собой составных частей.

Муниципально-правовая норма - это первичный элемент системы муниципального права. В совокупности муниципально-правовые нормы образуют отрасль муниципального права. Под муниципально-правовыми нормами понимаются правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления. Нормам муниципального права присущи все признаки правовых норм: общеобязательность, обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий, защита от нарушений принудительными средствами.

Нормы муниципального права по признаку регулирования и однородных, взаимосвязанных общественных отношений объединяются в муниципально-правовые институты.

Муниципально-правовые институты - это определенная система норм муниципального права, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения и образующих относительно самостоятельную группу в рамках отрасли муниципального права.

Особенностью муниципально-правовых институтов является то, что образующие их нормы обладают признаками не только отрасли муниципального права, но и признаками основных, первичных отраслей (конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного, трудового и др.). Такую двойственную природу имеют институты муниципальной службы, муниципальной собственности, форм непосредственной демократии, местных финансов и др.

Муниципально-правовые отношения - это те урегулированные нормами права общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления местного самоуправления.

В муниципально-правовых отношениях: участвует определенный круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие соответствующих муниципально-правовых норм; регламентируется конкретное поведение участников этих отношений; обеспечиваются субъективные права и юридические обязанности в области местного самоуправления посредством специальных юридических средств.

Важнейшим элементом муниципально-правового отношения являются его участники - субъекты. Субъектами муниципально-правовых отношений являются лица, участвующие в муниципально-правовых отношениях, и являющиеся носителями прав и обязанностей в сфере местного самоуправления.

Субъектами муниципального права (участниками муниципально-правовых отношений) являются: население муниципального образования; граждане Российской Федерации, а также граждане, имеющие иное гражданство, или лица без гражданства; органы и должностные лица местного самоуправления; государство и отдельные государственные органы (муниципальные образования, Российская Федерация, субъекты Федерации, федеральные и региональные органы государственной власти); юридические лица.

В различных странах муниципальное право является либо комплексной отраслью права, либо подотраслью конституционного права или административного права.

При определении места муниципального права в правовой системе Российской Федерации необходимо учитывать ряд обстоятельств. Прежде всего, как уже отмечалось, это комплексный характер отрасли муниципального права. Поэтому муниципальное право связано с целым рядом других отраслей права.

Наиболее тесно муниципальное право связано с конституционным правом и административным правом. Муниципальное право организационно оформилось и выделилось из конституционного права, которое определяет начала и принципы организации местного самоуправления, формы и гарантии осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права. Все другие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления, являются нормами муниципального права.

Для муниципального права характерны определенные признаки конституционно-правовых отношений. Прежде всего, права и обязанности субъектов этих отношений прямо или опосредованно связаны с закреплением основных устоев и принципов российского общества и государства, с системой форм и порядком осуществления народовластия. В силу этого конституционно-правовые отношения играют определяющую роль в системе правоотношений, а муниципально-правовые отношения являются основными там, где осуществляется местное самоуправление.

Муниципальное право тесно связано с административным правом. Административно-правовые нормы устанавливают статус органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, и их полномочия. Тесная взаимосвязь муниципального права и административного права проявляется также и при регулировании института муниципальной службы.

Существует тесная связь муниципального права и с другими отраслями права. Например, формирование и исполнение местных бюджетов, образование внебюджетных фондов основано на нормах финансового права; право органов местного самоуправления создавать коммерческие и некоммерческие организации, осуществлять свою деятельность в качестве юридических лиц базируется на нормах гражданского права; осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования регламентируется земельным правом; участие органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды относится к экологическому праву и т.д Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. М.: Юстицинформ, 2007..

Реферат на тему:

Основы местного самоуправления.

Практика самоуправления имеет глубокие корни в человеческой истории. Она имела место и в Древнем мире, и в обществе нового времени, в жизни самых разных народов и государств. Идея территориального самоуправления, зародившись в глубокой древности, получила затем глубокую научную и литературную разработку в политических сочинениях самых разных направлений: утопических, либеральных, марксистских, социал-демократических. С XVIII века она используется в конституциях многих стран, в программах политических партий, в международных документах. Основанные на реализации идеи самоуправления народа системы политической власти и управления все шире распространяются в современном мире, показывая свою эффективность.

Суть местного самоуправления - в праве населения (местного сообщества), признаваемом и закрепляемом государством, самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Местное самоуправление есть одна из серьезных гарантий развития демократии в государстве, своеобразный индикатор развития демократических институтов в том или ином обществе. Муниципальное право регулирует отношения, возникающие в процессе реализации, во-первых, "собственных" полномочий местного самоуправления (т.е. тех, которые необходимы для решения вопросов местной жизни) и, во-вторых, - отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления.

Понятие "муниципальное право" - новое для отечественного государствоведения, хотя вопросы муниципального управления, муниципального хозяйства в свое время являлись предметом исследования российских дореволюционных юристов и деятелей земского движения, а также ученых 20-х годов. Слово "муниципалитет" происходит от латинского "municipium". В республиканскую эпоху римской истории так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. Профессор Л.А. Велихов в работе "Основы городского хозяйства" (1928 г.), в которой он предпринял попытку "сжато изложить муниципальную науку в целом", так объясняет значение термина муниципалитет: «Munis» по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, a capio, recipio - беру, принимаю. Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом... "Однако, термины "муниципалитет", "муниципальное хозяйство", отражающие, по словам профессора Л.А.Велихова, экономическое своеобразие исторически сложившейся городской общины в 20-е годы утратили "свою общеупотребительность в СССР". В настоящее время "муниципалитеты" - это избираемое городское и сельское самоуправление, хотя надо иметь в виду, что в некоторых странах (например, в США) муниципалитетами именуется лишь городское управление.

Конституция Российской Федерации использует понятия «местное самоуправление», «органы местного самоуправления». Но вместе с тем в качестве одной из форм собственности она закрепляет муниципальную собственность, устанавливая, что право самостоятельного управления муниципальной собственностью принадлежит органам местного самоуправления (имеются в виду органы местного самоуправления как городских, так и сельских поселений). Следовательно, понятие "муниципалитет", "муниципальное управление" применимо у нас как к городскому самоуправлению и его органам, так и к самоуправлению, осуществляемому в сельских поселениях и на других территориях.

Муниципальное право, таким образом, можно охарактеризовать как право местного самоуправления.

Предметом муниципального права являются отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях.

Под местным самоуправлением понимается самостоятельное (сопряженное с наделением субъектов, осуществляющих местное самоуправление, определенной ответственностью) решение населением вопросов местного значения, управления муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем различных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Можно выделить следующие группы общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления и составляющих предмет муниципального права:

1) отношения, возникающие в процессе выбора населением организационных форм местного самоуправления, его структуры, формирования органов местного самоуправления;

2) отношения, связанные с деятельностью местного самоуправления, его органов по управлению муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета, управленческой и контрольной деятельностью в различных сферах местной жизни;

3) отношения, возникающие в процессе осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, организации и исполнения ими законодательных и правовых актов государственных органов власти;

4) отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.

Субъектами отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления, выступают:

а) население данной территории (население городских, сельских поселений, других территорий). Население избирает органы местного самоуправления, решает другие вопросы местного значения путем референдума. В выборах и местном референдуме имеют право участвовать постоянно проживающие на данной территории граждане. Местное самоуправление может осуществляться населением и через другие формы непосредственной демократии: собрания, сходы граждан.

Население - это основной субъект местного самоуправления, ибо посредством различных организационных форм решает важнейшие вопросы местного значения: управляет муниципальной собственностью, определяет структуру органов местного самоуправления и др. Иногда при характеристике основного субъекта местного самоуправления используют такие понятия, как "местное сообщество", "самоуправляющееся сообщество", которые по сути равнозначны понятию "население":

б) гражданин, причем зачастую этот термин подлежит расширительному толкованию, под этим термином может пониматься и человек, постоянно проживающий на данной территории, т.е. наличие гражданства часто не является обязательным фактором для участия в местном самоуправлении. Так, в зарубежных странах, как правило, членом коммуны является любой человек, имеющий в коммуне постоянное место жительства, а также владеющий и управляющий в коммуне недвижимым имуществом или являющийся на этой территории предпринимателем.

Гражданам гарантируется вся полнота прав на участие в местном самоуправлении без каких-либо ограничений в зависимости от политических убеждений, расовой и национальной принадлежности, социального происхождения, пола, социального или имущественного положения, языка, отношения к религии:

Отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, как уже отмечалось, регулируются нормами муниципального права. Особенность многих норм муниципального права состоит в том, что они одновременно выступают и в качестве норм основных отраслей права, и в то же время принадлежат к муниципальному праву. И это, в частности, обусловливает комплексный характер муниципального права как отрасли права. Его нормы регулируют разнообразные отношения (управленческие, финансовые, земельные, экологические и т.д.), которые возникают в процессе реализации задач и функций местного самоуправления, решения местных дел.

Традиционно вопросы организации осуществления власти на местном уровне регулировались нормами государственного права, а также административного права. Эти отрасли (их нормы) по-прежнему играют ведущую роль в правовом закреплении основных принципов функционирования местной власти - местного самоуправления. Кроме того, в содержание муниципального права входят отдельные нормы бюджетного, финансового, экологического, земельного и других отраслей права, которые также определяют полномочия местного самоуправления в различных сферах местной жизни.

Система муниципального права, основывающаяся на логическом, последовательном разделении норм муниципального права, характеризует взаимосвязь и взаимообусловленность правового регулирования вопросов местного самоуправления как целостного социального явления. Вопросам теории муниципального права и местного самоуправления как социального явления посвящены исследования известного отечественного правоведа В.П. Безобразова («Земские учреждения и самоуправление»).

Теоретическими источниками муниципального права как научной дисциплины являются фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России. К ним относятся работы В.Н. Пешкова "Опыт теории земства и его земских учреждений по положению 1964 года января первого" (1865г.), "О праве самостоятельности как основе для самоуправления" (1871 г.); А.И. Васильчикова "О самоуправлении. Сравнительный обзор русских иностранных земских и общественных учреждений" (1869-1877 гг., т. 1-3); В.П. Безобразова "Земские учреждения и самоуправление" (1874 г.); Б.Б. Веселовского "История земства за 40 лет" (1909 г., т. 1-4), а также труды А.Д. Градовского, М.И. Свешникова, Н.И. Лазаревского и др.

К сожалению, отечественной литературы, в которой бы обобщалась и анализировалась современная практика местного самоуправления зарубежных стран, не очень много. Одной из фундаментальных работ в этой области является книга Г.В. Барабашева "Муниципальные органы современного капиталистического государства" (1971 г.).

Понятие "местное самоуправление" отражает комплексное и многообразное явление, которое, естественно, порождает различные подходы к его исследованию. Так, например:

1. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который на ряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства.

Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г., в статье 2 устанавливает, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны. Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление, закрепляет его в качестве одной из демократических основ системы управления Российской Федерации (ст. 3, 12, гл.8).

Признание местного самоуправления в качестве одного из принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений центра и мест, центральных местных органов.

2. Местное самоуправление - это и право граждан, местного сообщества (населения данной территории) на самостоятельное заведование местными делами. Признавая это право, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления. Данное право, принадлежащее населению городских и сельских поселений и реализуемое им непосредственно, а также через органы местного самоуправления, обеспечиваеться судебной защитой, иными гарантиями.

3. Местное самоуправление можно охарактеризовать и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти на местах означает также, что граждане и формируемые ими органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление местными делами. Именно в этом суть местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление - это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

Эта система представляет собой совокупность организационных форм и институтов прямого самоуправления, посредством которых реализуются принципы и функции местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

1. Самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения.

Население самостоятельно решает местные вопросы, реализуя полномочия, закрепляемые за местным самоуправлением, непосредственно (через формы прямого волеизъявления), а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

2. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством.

Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти.

Вместе с тем система местного самоуправления - это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему управления делами общества и государства, занимает в ней особое место, обладая самостоятельностью. Поэтому можно говорить лишь об известных пределах независимости органов местного самоуправления в решении местных дел - тех пределах, которые устанавливает государственное законодательство.

3. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

Свои особенности имеют структура и формы осуществления местного самоуправления в городских, сельских поселениях, на территории района и т.д. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, что местное самоуправление осуществляется гражданами через различные формы прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

4. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально - финансовым ресурсам.

Местное самоуправление должно иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями им должны передавать необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства.

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. Они обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, а также теми целями и задачами, к достижению которых стремиться местное самоуправление.

Как известно, местное самоуправление способствует осуществлению демократических идеалов и ценностей, а также призвано обеспечить:

потребности населения в различного рода услугах (в социально- культурной и иных сферах местной жизни);

реализацию социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц;

оптимальное сочетание местных и общегосударственных интересов и т.д.

Анализ законодательства о местном самоуправлении, закрепляющего полномочия органов местного самоуправления (а полномочия можно рассматривать как правовое выражение функций), позволяет выделить следующие основные функции местного самоуправления:

1). Обеспечение участия населения в решении местных дел. Местное самоуправление способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма местного управления с меньшей бюрократией, нежели при централизованной системе управления. Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, поддержку инициатив и самодеятельности граждан, различных форм самоуправления.

Самоуправление основывается на активности населения, осознании им своей ответственности за управление местными делами. Большое значение для осуществления данной функции местного самоуправления имеет проблема гарантий прав граждан на участие в самоуправлении, совершенствования форм и методов такого участия, а также преодоление апатии и равнодушия части населения к вопросам организации и деястельности органов местного самоуправления.

Участие граждан в решении местных дел обеспечивается с помощью форм прямого волеизъявления (референдум и др.), а также через органы местного самоуправления.

2). Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного управления.

Как уже отмечалось выше, местное самоуправление должно иметь достаточную для реализации своих задач материальную и финансовую базу. Органы местного самоуправления под свою ответственность решают вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также устанавливают местные налоги и сборы. Эффективное осуществление данной функции органами местного самоуправления является необходимой предпосылкой решения основных задач местного самоуправления.

3). Обеспечение развития соответствующей территории. Местное самоуправление означает, что население, органы местного самоуправления берут на себя ответственность за решение всех вопросов местной жизни. Принимая программы и планы развития территории данной самоуправляющейся единицы, утверждая и исполняя местные бюджеты, управляя муниципальным хозяйством, органы местного самоуправления призваны обеспечивать комплексное решение экономического, социально-культурного развития городских и сельских населенных пунктов, других территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление.

4). Обеспечение потребностей населения в социальнокультурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах.

Функция обслуживания населения - одна из основных функций местного самоуправления: ведь, как известно, в основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население и образуемые им органы местного самоуправления гораздо лучше могут самостоятельно решать задачи повышения уровня и качества жизни жителей данной территории, эффективности оказываемых населению услуг, нежели государственные органы, государственные чиновники при централизованной системе управления местными делами.

5). Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории.

Основные задачи по охране общественного порядка в системе местного самоуправления выполняют территориальные подразделения органов внутренних дел (например, местная милиция). Органы местного самоуправления, осуществляя эту функцию, взаимодействуют с соответствующими органами государственной власти, развивают и поддерживают различные формы участия населения в деле упрочения общественного порядка, организуют исполнение законов.

6). Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных законодательством.

Следует отметить, что все функции местного самоуправления тесно взаимосвязаны и взаимно дополняют друг друга.

Таковы в общих чертах основы местного самоуправления.

Дементьев Александр Николаевич, ведущий советник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации, советник государственной гражданской службы Российской Федерации 2 класса, кандидат юридических наук.

В статье приводятся результаты анализа соотношения методов и предмета правового регулирования муниципальных отношений. Проводится детализация предмета правового регулирования на группы правоотношений, анализируются классификации субъектов муниципальных правоотношений, использование способов правового регулирования в муниципальном праве, а также специальных способов - рекомендательного, автономии, гарантий и др. Выделены две принципиально различающиеся группы отношений: отношения, в которых основным субъектом являются население и граждане, проживающие на территории муниципальных образований, и отношения, в которых основным субъектом являются органы и должностные лица муниципальных образований.

Ключевые слова: метод правового регулирования, муниципальное право, местное самоуправление, группы общественных отношений, субъекты муниципальных правоотношений, граждане, органы местного самоуправления, органы государственной власти.

In article results of the analysis of a parity of methods and a subject of legal regulation of municipal relations are resulted. Detailed elaboration of a subject of legal regulation on groups, classifications of subjects municipal law, use methods of legal regulation in the municipal law, and also special ways - recommendatory are analyzed, autonomies, guarantees, etc. Are allocated two essentially differing groups of relations: relations in which, the basic subject are the population and citizens of municipal unions and the relation in which, the basic subject are bodies and officials of municipal unions.

Key words: a method legal regulation, the municipal law, local self government, groups of public relations, subjects of municipal law, citizens, local authorities, public authorities.

В теории государства и права постулатом является то, что предмет и метод правового регулирования являются исходными и главными признаками, которые позволяют отграничить и выделить отрасли права <1>. Для анализа соотношения методов и предмета правового регулирования муниципальных отношений воспользуемся определениями, характеристиками предмета и метода муниципального права, содержащимися в литературе. Большинством ученых и специалистов под предметом муниципального права понимаются "отношения, возникающие при реализации непосредственно населением (гражданами) своего права на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях, а также отношения, возникающие в процессе деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления" <2>.

<1> Необходимо отметить, что существуют и другие мнения по поводу оснований для выделения отраслей права из системы нормативного правового регулирования общественных отношений. См.: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб.: Издательство "Юридический центр "Пресс", 2003. В юридической науке предпринимаются попытки для каждой отрасли законодательства сформировать свои методы правового регулирования. Зачастую эти методы получают такое же название, как и отрасль права (метод муниципального права, метод финансового права и др.).
<2> Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л. и др. Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. С. 13.

Особенности групп общественных отношений в сфере местного самоуправления

Для того чтобы выявить соотношение методов и предмета правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления, целесообразно ввести детализацию предмета правового регулирования на группы отношений. В науке муниципального права, несмотря на некоторые различия в формулировках, выделяются следующие группы отношений: отношения, возникающие в связи с организацией и функционированием местного самоуправления; отношения, возникающие при реализации непосредственно населением права на местное самоуправление; отношения, связанные с деятельностью органов местного самоуправления; отношения, связанные с использованием муниципальной собственности; отношения, направленные на приоритетное обеспечение местных интересов и одновременно обеспечивающие реализацию государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления <3>. В литературе приводится более подробная детализация групп общественных отношений, составляющих предмет муниципального права <4>. В частности, в такие группы предлагается включать отношения: возникающие в процессе осуществления гражданами своего права на местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления; связанные с местным правотворчеством (разработкой и принятием устава муниципального образования и других муниципальных правовых актов); связанные с деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления; связанные с осуществлением муниципальной службы; определяющие ответственность в системе местного самоуправления; возникающие в связи с реализацией полномочий по решению вопросов местного значения; в сфере местных финансов и в экономической сфере; связанные с гарантиями местного самоуправления; связанные с осуществлением государственных полномочий; возникающие в сфере территориального устройства местного самоуправления; возникающие в сфере межмуниципального сотрудничества.

<3> Там же. С. 8, 9, 12 - 13.
<4> Там же. С. 13 - 14; Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: Учебник / Под ред. Н.В. Постового. М.: ИД "Юриспруденция", 2008. С. 15. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Указ. соч. С. 15.

Как справедливо отмечается в некоторых работах <5>, вышеприведенные группы могут быть объединены, в свою очередь, в более общие группы: организационно-правовые, экономические, политико-правовые. Такая классификация отражает структуру федерального законодательства о местном самоуправлении. Для установления соотношения предмета общественных отношений в сфере местного самоуправления и способов (методов) их нормативного правового регулирования, напротив, необходима последовательная детализация групп правоотношений. На основе такой детализации возможен комплексный анализ соответствия метода (способов) нормативного правового регулирования группе общественных отношений в сфере местного самоуправления либо конкретному общественному отношению.

<5> Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Указ. соч. С. 15.

Так, например, наиболее сложная группа экономических отношений может быть последовательно детализирована через выделение таких отношений, как отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью, и отношений, связанных с взаимодействием органов местного самоуправления с юридическими и физическими лицами - хозяйствующими субъектами. Представляется, что нормативное правовое регулирование этих отношений, несмотря на то что они входят в одну группу, должно осуществляться на основе разного сочетания методов. Так, очевидно, права органов местного самоуправления в этой сфере как публично-властных органов должны устанавливаться императивным способом <6>, а права хозяйствующих субъектов во взаимодействии с органами местного самоуправления - диспозитивным способом.

<6> В отличие от частноправовой сферы, для которой права и обязанности субъектов правоотношений могут не совпадать, в публично-правовой сфере права и обязанности органов публичной власти совпадают, и поэтому в литературе их иногда называют правообязывающими полномочиями. В законодательной практике начиная с 2006 г. предпринимаются попытки установить для органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательстве новую категорию полномочий - только права этих органов публичной власти. Эта практика не только противоречит теоретическим постулатам, но и приводит к тому, что обязательства органов публичной власти по отношению к гражданам, установленные законом, могут исполняться либо не исполняться в зависимости от решений этих органов.

Анализируя состав предмета общественных отношений в сфере местного самоуправления (группы муниципальных правоотношений), можно выделить две принципиально различающиеся группы отношений: отношения, в которых основным субъектом являются население и граждане, проживающие на территории муниципальных образований, и отношения, в которых основным субъектом являются органы и должностные лица муниципальных образований, выступающие от лица населения. Очевидно, что указанные субъекты принципиально отличаются своим статусом. Органы и должностные лица муниципальных образований юридически являются выразителями интересов населения соответствующей территории. Этот статус в первую очередь предопределяет и способы правового регулирования, в которых одной из сторон являются указанные субъекты. В литературе кроме указанных субъектов выделяются также и другие субъекты, которые участвуют либо могут участвовать в муниципальных правоотношениях <7>. В целом состав субъектов муниципальных правоотношений может быть представлен следующим перечнем: население, проживающее на территории муниципального образования, гражданин и граждане Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования; органы и должностные лица местного самоуправления; органы государственной власти; предприятия, учреждения, организации, расположенные на территории муниципального образования; ассоциации и союзы муниципальных образований, муниципальное образование (И.В. Бабичев), местное сообщество (Э.Р. Курманов), территориальный коллектив (Э.Р. Курманов).

<7> Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л. и др. Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. С. 15 - 18; Шугрина Е.С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления: Монография. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 29 - 41; Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. М.: ЗАО "Издательский дом "Восточный рубеж", 2000. С. 18; Курманов Э.Р. К вопросу о субъектах права на местное самоуправление в Российской Федерации // Вопросы местного самоуправления. 2004. N 2. С. 23.

Исследователи приводят более сложные классификации субъектов муниципальных правоотношений. В частности, И.В. Новикова <8> вводит такую классификацию: первичные коллективные субъекты (население муниципального образования), первичные индивидуальные субъекты (граждане), вторичные индивидуальные субъекты (глава муниципального образования, выборные и иные должностные лица муниципального образования, депутат и др.). Е.С. Шугрина <9> предлагает дополнить этот перечень вторичными коллективными субъектами (органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления). Необходимо отметить, что в научной литературе и в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации используются такие понятия, характеризующие субъекты местного самоуправления, как "местное сообщество" и "территориальный коллектив". В законодательной практике они не используются по крайней мере по двум обстоятельствам. Во-первых, выделение этих субъектов муниципальных правоотношений связано с необходимостью отграничения их статуса от такого субъекта муниципальных правоотношений, как население <10>. На население как субъект муниципальных правоотношений указывается в Конституции Российской Федерации. Во-вторых, использование конституционного понятия "население" в законодательстве и нормативных правовых актах в Российской Федерации сопряжено с необходимостью отграничения понятий "жители" муниципального образования и "муниципальное образование".

<8> Цит. по: Шугрина Е.С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления. С. 29.
<9> Там же. С. 29.
<10> Убедительные доводы о невозможности и нецелесообразности введения в законодательство такого субъекта, как местное сообщество, приводит И.В. Бабичев. См.: Бабичев И.В. Указ. соч. С. 76.

Представляется, что в настоящее время в нормативной правовой практике вместо населения достаточно использования такого субъекта правоотношений, как муниципальное образование. С.А. Авакьян <11>, И.В. Бабичев <12> приводят достаточно убедительные доводы в обоснование этой позиции. В то же время необходимо отметить, что с терминологической точки зрения выбор федеральным законодателем термина "образование" <13> в сочетании с прилагательным "муниципальное" представляется весьма неудачным, поскольку в Конституции Российской Федерации 1993 г. термин "образование" использован совершенно в ином смысле - для обозначения системы дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, государственных и муниципальных образовательных учреждений (ст. 43) и других связанных с получением гражданами образования терминов.

<11> Авакьян С.А. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": вопросы реализации / Проблемы реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Материалы научно-практической конференции / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 1996. С. 5 - 15.
<12> Бабичев И.В. Указ. соч. С. 62, 63, 76.
<13> Термин "муниципальное образование" впервые был введен в законодательную практику Гражданским кодексом Российской Федерации 1994 г.

Таким образом, для практических целей из перечисленных выше групп субъектов муниципальных отношений в законодательной практике большинство имеют нормативно определенный статус. С точки зрения участия субъектов муниципальных правоотношений в гражданско-правовых отношениях они могут быть объединены в две группы: юридические лица и физические лица. При этом в группе юридических лиц гражданским законодательством выделяется особый субъект гражданских правоотношений - муниципальное образование. Объединение в одну группу юридических лиц с существенно различающимися правовыми статусами приводит к усложнению выбора методов правового регулирования даже в тех случаях, когда в Гражданском кодексе Российской Федерации сделана специальная оговорка <14>.

<14> В данном случае такая оговорка об особенностях участия в гражданских правоотношениях сделана для муниципальных образований как юридических лиц (ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Проблемы использования методов правового регулирования в муниципальном праве

Сделанные обобщения относительно предмета муниципального права, субъектов муниципальных правоотношений и регулируемых муниципальным правом общественных отношений не представляется возможным применить для анализа методов регулирования в муниципальном праве. Формирование конкретного содержания и характеристик метода правового регулирования, присущего муниципальному праву, составляет одну из важных теоретических проблем не только науки муниципального права, но и в целом общей теории права. Существующие теоретические разработки общей теории права и отраслевых наук не позволяют с необходимой для практики степенью конкретизации выявить особые для каждой из существующих отраслей права, присущие только этой отрасли методы правового регулирования.

Научная дискуссия по этой проблеме имеет длительную историю и сформировавшиеся теоретические взгляды на существование (отсутствие) у каждой отрасли права особого метода правового регулирования <15>. С практической точки зрения для нормативного правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления имеют существенное значение теоретические разработки критериев и оснований установления характеристик метода правового регулирования (способов правового воздействия) в конкретной отрасли права. Под методом правового регулирования понимается совокупность юридических приемов, средств и способов, при помощи которых осуществляется правовое воздействие в данной сфере общественных отношений. Как справедливо указывается в литературе, приведенная формулировка, несмотря на некоторые различия у отдельных исследователей, в основном сохраняет унифицированные признаки этого понятия <16>. Таким образом, метод правового регулирования заключается, по существу, не в одном методе, а в комплексе юридических приемов, средств и способов правового воздействия. Известное деление отраслей права на публичные и частные в том числе базируется и на существенно различающихся методах правового регулирования общественных отношений: императивном и диспозитивном. Некоторые исследователи называют их первичными и приводят различные их названия: диспозитивного - автономный, децентрализации, координации, а императивного - авторитарный, централизации, субординации.

<15> Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 69 - 139.
<16> Рукавишникова И.В. Методы регулирования общественных отношений (на примере финансового права). Ростов н/Д: ЗАО "Книга", 2002. С. 29.

В то же время существует и иная точка зрения, заключающаяся в том, что отраслям права независимо от предмета нормативного правового регулирования присущ единый метод правового регулирования <17>. Четкой характеристики этого метода не приводится, однако практическим приложением этого метода выступают единые и применяемые во всех отраслях права способы правового воздействия: дозволение, предписание и запрет. В зависимости от особенностей и соотношения дозволения, предписания и запрета различается три варианта, три типа единого метода правового регулирования <18>.

<17> Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 105.
<18> Там же. С. 117 - 120, 124.

При первом типе правового регулирования преобладает дозволение. В.Д. Сорокин характеризует его как гражданско-правовой тип регулирования общественных отношений. При втором типе преобладает предписание по сравнению с дозволением и запретом. Такой тип нормативного правового регулирования характеризуется как административно-правовой. При третьем типе преобладает такой способ воздействия, как запрет. Данный тип характеризуется как уголовно-правовой тип регулирования общественных отношений. Нетрудно заметить, что первый тип соответствует известному способу правового воздействия на общественные отношения - диспозитивному (частноправовому, гражданско-правовому) методу нормативного правового регулирования, а два других - императивному (публично-правовому) способу. В.Д. Сорокин делает вывод, что основная проблема состоит в том, чтобы найти оптимальное соотношение трех элементов в едином методе правового регулирования для каждой отрасли права, которая прежде всего характеризуется содержанием предмета регулируемых общественных отношений.

С практической точки зрения основным является вопрос не только о соотношении дозволения, предписания и запрета, но и о конкретном содержании дозволения, предписания и запрета в конкретной правовой норме. Как справедливо отмечает В.Д. Сорокин, палитра таких соотношений для каждой отрасли права и каждой правовой нормы и характеризует в целом специфику метода правового регулирования отрасли права. Так, запрет может быть прямой и косвенный, сочетающийся с обязанностями, запреты могут быть безусловные и имеющие исключения и т.д. и т.п. Приведенные характеристики содержания способов административного правового регулирования соответствуют такой же логике: предписание к действию в условиях, установленных административной правовой нормой, несоблюдение которой не налагает юридической ответственности; предоставление возможности выбора варианта должного поведения; запрещение определенных действий; предоставление возможности действовать по своему усмотрению и т.п. Эти примеры демонстрируют необходимость соотнесения существующих способов регулирования как между собой, так и применительно к конкретным, регулируемым нормой общественным отношениям. В книге <19>, помимо предмета правового регулирования, приводятся общие критерии, которые необходимо учитывать при выборе способа (соотношения способов - в данном случае дозволения, предписания и запрета) правового регулирования. К этим критериям относятся: субъекты, издающие правовые нормы, и субъекты, применяющие правовые нормы; субъекты, которым адресованы правовые нормы; степень определенности дозволений, предписаний и запретов; конкретное содержание регулируемых отношений. Указанные критерии могут служить дополнительным ориентиром при выборе способов и приемов конструирования конкретной правовой нормы.

<19> Там же. С. 125.

С учетом проведенного выше анализа может быть уточнено определение метода правового регулирования общественных отношений. Под методом правового регулирования должна пониматься не столько совокупность, сколько сочетание известных юридических приемов, средств и способов, при помощи которых осуществляется правовое воздействие в данной сфере общественных отношений. Именно сочетание известных приемов, средств и способов правового воздействия и будет характеризовать присущий только данной отрасли права метод правового регулирования. Поэтому и для муниципального права первичным является нахождение сочетания известных приемов, средств и способов правового воздействия, а также разработка новых приемов, средств и способов такого воздействия.

В исследованиях по проблемам муниципального права вопросы соотношения методов и предмета (или групп входящих в предмет общественных отношений) регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления не получили детальной проработки. А как показывает практика, от выбора метода правового регулирования конкретной группы отношений, входящих в предмет муниципального права, зависят во многом четкость и непротиворечивость норм законодательства. Эклектичное сочетание или неправильный выбор методов правового регулирования приводят к деформации статуса участников муниципальных отношений, нарушению их прав, в том числе и прав граждан.

Иногда определяющее влияние на выбор законодателем метода правового регулирования оказывают позиции законодателя, связанные с толкованием существа местного самоуправления. Формирование этих позиций зависит от теоретических представлений о местном самоуправлении <20>, о соотношении государственной власти и местного самоуправления, от приверженности той или иной доктрине, устанавливающей положение местной власти в системе разделения властей "по вертикали", исторических традиций формирования местной власти как уровня единой государственной власти, сформировавшихся в советский период, и др.

<20> Эволюция современных теоретических позиций об оценке конституционных положений о местном самоуправлении как отражающих общественный характер местного самоуправления и его отделение от государственного механизма в первые годы после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. характеризуется отходом от этой преобладающей позиции. В настоящее время в работах Н.Л. Пешина, Н.С. Тимофеева и других авторов развиваются положения дуалистической теории местного самоуправления, согласно которой институт местного самоуправления должен основываться на сочетании положений государственной теории и общественной теории. Как представляется, речь должна идти не столько о положениях общественной теории, сколько об элементах самоорганизации в местном самоуправлении. "В чистом виде" общественная теория предполагает прежде всего отождествление местного самоуправления с самоорганизующимися структурами. На самом деле речь идет об использовании общественных элементов в местном самоуправлении.

Поскольку муниципальное право является комплексной отраслью, то для выбора метода правового регулирования необходимо учитывать и дополнительный критерий: участие субъектов муниципальных отношений в правоотношениях, подпадающих под действие других отраслей права или отраслей законодательства, что предопределяется содержанием вопросов местного значения и государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления. Проблема содержания предмета муниципального права (групп общественных отношений, являющихся предметом муниципального права) в соотношении с другими отраслями права является одной из наиболее сложных и дискуссионных теоретических проблем науки муниципального права <21>. Вопрос о практическом выборе метода правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления в том случае, когда необходимо учитывать комплексность отрасли права, является производным от теоретической неразрешенности этой проблемы. Состав и статус субъектов муниципальных правоотношений, публично-правовой характер этих правоотношений предопределяют необходимость использования для их нормативного правового регулирования как императивного (публично-правового), так и диспозитивного (частноправового) методов.

<21> Сергеев А.А. Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.

Методы публично-правового регулирования характеризуются неравенством сторон, императивностью предписаний, иерархичностью положения участников правоотношений. В то же время можно выделить критерий, который предопределяет необходимость использования публично-правовых, а не частноправовых методов правового регулирования. Регулирование общественных отношений, субъектами которых выступают только органы государственной власти и органы местного самоуправления, должно осуществляться публично-правовыми методами. Принятие органами государственной власти или органами местного самоуправления решений на основе диспозитивного метода создает условия для вторжения в сферу компетенции каждого из этих органов публичной власти. Диспозитивность предполагает в том числе, например, выбор субъектом правоотношений возможного варианта действия по своему усмотрению, что может привести к неоправданному расширению сферы действия одних органов публичной власти за счет сужения сферы действия других.

В большинстве случаев не могут быть использованы диспозитивные методы при установлении компетенции органов публичной власти, в том числе и органов местного самоуправления. Типичным примером неправильного выбора метода правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления являются положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о наделении муниципальных образований добровольно исполняемыми правами. Органы местного самоуправления в соответствии с положениями первоначальной редакции Закона должны были исполнять полномочия по решению вопросов местного значения (обязательные полномочия) и могли исполнять полномочия по решению вопросов, которые не входят в перечень вопросов местного значения и не отнесены к полномочиям других уровней публичной власти (факультативные полномочия). За органами местного самоуправления муниципальных образований закреплялось исполнение отдельных государственных полномочий, которыми они могли быть наделены федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, органы местного самоуправления муниципального района могли исполнять отдельные полномочия по решению вопросов местного значения, которые могли передаваться им на основе соглашения между городскими и сельскими поселениями, входящими в состав муниципального района. Недопустимость исполнения полномочий одного органа публичной власти другим органом публичной власти "по вертикали" юридически обеспечивается наличием специальных принципов в системе бюджетного законодательства. В Бюджетном кодексе Российской Федерации до сих пор сохраняется действующим принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней, введенный в Бюджетный кодекс Российской Федерации в 2004 г. <22> в рамках обеспечения реформы местного самоуправления и реформы разграничения полномочий между уровнями публичной власти. В соответствии с этим принципом за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации законодательно должны закрепляться доходы и расходы. При этом принцип самостоятельности бюджетов предусматривает недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы <23>, а также недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет бюджетов других уровней <24>.

<22> Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" // СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3535.
<23> Как это фактически возникает при исполнении муниципальным районом отдельных полномочий поселений.
<24> Эти принципы бюджетной системы в полном объеме не действуют, поскольку на практике сложилась устойчивая тенденция софинансирования расходных полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В дополнение к полномочиям органов местного самоуправления, установленным первоначальной редакцией Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, после внесения в него поправок федеральными законами <25> о совершенствовании разграничения полномочий между уровнями публичной власти в 2004 - 2008 гг., органы местной власти теперь могут:

<25> Впервые в законодательной практике Российской Федерации таким правом были наделены органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий".

а) осуществлять финансирование из местного бюджета и принимать участие в осуществлении государственных полномочий, которыми они не наделены законом, в случае если такая возможность предусмотрена в федеральном законе;

б) по собственной инициативе вправе за счет средств местного бюджета дополнительно осуществлять меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих это право.

Законодателем допущена принципиальная ошибка в выборе метода правового регулирования компетенции органов местного самоуправления. Диспозитивный способ нормативной правовой регламентации компетенции муниципальных образований двух типов (муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений), основанный на предоставлении права органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований принимать участие в осуществлении государственных полномочий, которыми они не наделены законом, противоречит императивному характеру публично-властных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления как органами публичной власти. Реализация на практике таких законодательных установлений ставит обязанность власти обеспечить реализацию прав граждан (прежде всего в социальной сфере) в зависимость от усмотрения органов местного самоуправления. Тем самым граждане, проживающие на территории разных муниципальных образований, ставятся в заведомо неравные условия получения государственных и муниципальных услуг.

В отличие от полномочий, осуществляемых органами государственной власти, органы местного самоуправления могут быть наделены законом правом принимать к своему рассмотрению только те вопросы, которые не входят в компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления других муниципальных образований (факультативная компетенция). Именно этот признак - наличие факультативной компетенции у органов местного самоуправления является одним из немногих признаков, позволяющих выделять уровень местного самоуправления в системе организации публичной власти.

Специальные методы нормативного правового регулирования в муниципальном праве

Некоторые исследователи в ряду общих методов правового регулирования полагают возможным выделить и особый метод - метод муниципально-правового регулирования <26>. Считается, что основаниями для такого выделения является существование в муниципальном праве такого особого по сравнению с другими отраслями права и законодательства метода, как метод гарантий. Предполагается, что правовой основой для выделения такого метода в муниципальном праве является положение Конституции Российской Федерации о государственных гарантиях местного самоуправления.

<26> Марченко О.В. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004.

Как известно, в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Непосредственное содержание гарантий права на местное самоуправление составляют права на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133).

Комплексный анализ содержания конституционного права на осуществление местного самоуправления представлен в трудах В.И. Васильева, Е.С. Шугриной. На основе анализа положений Конституции Российской Федерации проф. Е.С. Шугрина выделяет коллективные и индивидуальные права <27>. К коллективным правам отнесены в том числе право на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, право на проведение местного референдума как формы непосредственного осуществления местного самоуправления, право населения принимать решения по вопросам местного значения; право на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, право на финансовую самостоятельность, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; право на самостоятельное установление налогов и сборов; право решения вопросов установления и изменения границ муниципальных образований и др. Нетрудно заметить, что многие из указанных прав корреспондируют с принципами местного самоуправления <28>. К индивидуальным правам в том числе отнесены право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право граждан быть инициаторами референдума, участвовать в его проведении и др. Конституционное право на защиту указанных коллективных и индивидуальных прав есть одна из форм гарантий и обеспечения действия, в том числе и принципов местного самоуправления.

<27> Шугрина Е.С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления. С. 27 - 28.
<28> Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учеб. пособие. М., 1998. С. 49 - 51; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2006. С. 97 - 103; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. Институт государства и права РАН. М., 1999. С. 146 - 164; Костюков А.Н. Принципы местного самоуправления // Местное право. 2002. N 3 - 4. С. 27 - 46; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2000. С. 42.

Другой формой обеспечения конституционных прав на местное самоуправления, которые непосредственно формулируются на основе конституционных положений, может являться дополнительное нормативное правовое регулирование в конкретной сфере муниципальных отношений с целью обеспечения дополнительных правовых условий для реализации указанных прав. Поскольку указанные коллективные и индивидуальные права относятся в конституционным, их государственная защита гарантируется в силу ч. 1 ст. 45 Конституции Российской Федерации. Если рассматривать метод гарантий, то можно выделить несколько способов обеспечения государственных гарантий местного самоуправления: правовые, организационные, бюджетные, имущественные, методические, кадровые. Все перечисленные способы объединяет одно обстоятельство: они не могут быть реализованы в полном объеме органами государственной власти без соответствующего правового обеспечения. Уровень принятия нормативных правовых актов, создающих правовые условия для реализации соответствующих гарантий, зависит от содержания и сложности решаемой задачи. Формой обеспечения таких государственных гарантий могут быть как специальные федеральные законы, так и указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации <29>.

<29> В законодательной практике существуют примеры такого способа обеспечения гарантий местного самоуправления. В 1996 г. Государственной Думой были приняты Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", а в 1994 и 1996 гг. - также Постановления об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление. Позднее в Государственной Думе в 1999 г. был также подготовлен проект Федерального закона N 99111398-2 "Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления". Правительством Российской Федерации были приняты Постановление от 27 декабря 1995 г. N 1251 "О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления" и Постановление от 15 декабря 1999 г. N 1394 "О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления".

В то же время представляется, что прямое указание на обязанность обеспечения гарантий местного самоуправления в Конституции Российской Федерации не может служить достаточным основанием для формирования особого метода в системе права - муниципально-правового метода регулирования общественных отношений, поскольку наличие, например, в Конституции Российской Федерации специальной главы 2 "Права и свободы человека и гражданина" может рассматриваться как правовое основание использования метода (способа) гарантий во многих отраслях права (гражданском, трудовом, семейном и др.).

Выбор приемов и способов нормативного правового регулирования для обеспечения гарантий местного самоуправления также будет зависеть от двух принципиально различающихся сфер общественных отношений в местном самоуправлении, составляющих содержание предмета муниципального права: сферы деятельности органов местного самоуправления как органов публичной власти, деятельности должностных лиц местного самоуправления и сферы участия населения в решения вопросов местного значения и самоорганизации граждан с целью обеспечения реализации собственных инициатив. Реализация государственных гарантий через механизм нормативного правового регулирования также может быть осуществлена различными методами, например методом запретов, а не только методом гарантий.

В литературе выделяются и такие способы и приемы нормативного правового регулирования в сфере муниципальных общественных отношений, как рекомендательный <30>, способ автономии, определения статусов, способ комплексного сочетания материального и процессуального права, муниципально-правовой ответственности <31>. Метод (способ) автономии в регулировании муниципальных отношений авторы учебника связывают с наделением органов местного самоуправления полномочиями осуществлять собственное нормативное правовое регулирование в рамках, установленных федеральным и региональным законодательством. Метод определения статусов связывается с наделением представительного органа муниципального образования правом принятия устава муниципального образования. Представляется, что при таком понимании метод (способ) определения статусов полностью поглощается методом (способом) автономии нормативного правового регулирования. В целом же приведенные методы (способы) правового регулирования муниципальных отношений, за исключением рекомендательного способа, не содержат дополнительной информации о специфике конкретного способа, а указывают на общую характеристику системы нормативных правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления. Дискуссионной также является точка зрения на выделение такого способа, как установление муниципально-правовой ответственности.

<30> Сергеев А.А. Указ. соч.
<31> Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л. и др. Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. С. 19.

В отличие от вышеприведенных способов метод (способ) рекомендаций при формировании правовой нормы имеет специфические особенности по сравнению с рассмотренными ранее императивным и диспозитивным методами (способами) правового регулирования. В литературе <32> приводится и иная точка зрения, заключающаяся в том, что метод рекомендаций не обладает свойством нормативности, так же как и предлагаемый некоторыми исследователями поощрительный способ. Исследование способа рекомендаций применительно к муниципальным отношениям проведено А.А. Сергеевым. Им показаны на конкретных примерах возможности использования этого способа при регулировании вопросов организации местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации. Автор справедливо указывает, что хотя рекомендательные нормы законов ни к чему конкретно не обязывают муниципальные образования (рекомендуемые решения органы местного самоуправления вправе принимать и при отсутствии рекомендаций), но на практике такие рекомендательные установления, содержащиеся в законах субъектов Российской Федерации, оказывают помощь органам местного самоуправления в их правотворчестве <33>. Способ рекомендательного правового регулирования может использоваться на федеральном уровне в сочетании со способом гарантий - для обеспечения конституционных гарантий прав граждан при осуществлении местного самоуправления.

<32> Рукавишникова И.В. Указ. соч. С. 67.
<33> Сергеев А.А. Указ. соч.

В некоторых отраслях права <34> используются также способ правового согласования и договорно-правовой способ - способ административного договора. Несмотря на дискуссионность темы административного договора в сфере муниципальных отношений, можно указать группу отношений, в которой способ административно-договорного регулирования, без сомнения, может и должен получить широкое распространение. К данной группе муниципальных отношений относятся отношения, возникающие в сфере межмуниципального сотрудничества. Однако необходимо иметь в виду, что данная группа отношений не может регулироваться по аналогии с гражданско-правовыми отношениями, поскольку основными субъектами в данных правоотношениях являются органы местного самоуправления - субъекты, наделенные публично-властными полномочиями. Таким образом, для установления соотношения методов и предмета (групп, сфер) правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления необходимо учитывать: содержание предмета правового регулирования, статус субъектов правоотношений, содержание метода - содержание способов, приемов, средств правового регулирования и соотношение последних друг с другом.

<34> Рукавишникова И.В. Указ. соч. С. 66 - 80.

Общая схема выбора сочетания способов правового регулирования может быть представлена следующим образом. Вначале устанавливается группа муниципальных отношений, подлежащая регулированию. Затем выявляются субъекты этих отношений и устанавливаются для каждого субъекта основные способы регулирования: императивный и диспозитивный. Проводится детализация выделенной группы правоотношений. Выделяются характерные подгруппы правоотношений и устанавливается для них сочетание основных и дополнительных способов правового регулирования. Предложенный методологический прием позволяет установить лишь общие условия использования (допустимости, предпочтительности, сочетания с другими методами) конкретного метода правового регулирования той или иной группы общественных отношений в сфере местного самоуправления. Окончательный выбор конкретного метода будет зависеть, как уже отмечалось выше, от характеристики дополнительных условий - содержания вопросов местного значения и др.

На основании предложенного анализа могут быть выявлены недопустимые сочетания сфер, методов регулирования и основных субъектов, участвующих в правоотношениях. Таким образом, могут быть выделены отдельные сферы в местном самоуправлении, в которых нормативное правовое регулирование должно осуществляется преимущественно императивными (публично-правовыми) либо преимущественно диспозитивными способами правового регулирования. Классификация сфер нормативного правового регулирования включает в себя сферу:

а) организации и деятельности органов местного самоуправления в системе организации публичной власти в Российской Федерации, взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, иными органами местного самоуправления;

б) непосредственного решения населением вопросов местного значения;

в) участия населения в решении вопросов местного значения;

г) участия органов местного самоуправления, образуемых ими юридических лиц в гражданско-правовых отношениях.

В таком разграничении сфер регулирования может быть найден баланс публично-правового (императивного) и диспозитивного (частноправового) методов. Регулирование сферы организации и деятельности органов местного самоуправления в системе организации публичной власти в Российской Федерации, их взаимодействия с органами государственной власти, иными органами местного самоуправления должно осуществляться преимущественно методами публично-правового регулирования. Регулирование сферы решения населением вопросов местного значения осуществляется на основе сочетания как императивных, так и диспозитивных методов. Нормативное правовое регулирование сферы непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения в отношении граждан должно осуществляться методами диспозитивного регулирования, а в отношении органов местного самоуправления и органов государственной власти - императивными методами. Наименее разработанной с точки зрения соотношения приемов и способов нормативного правового регулирования является сфера участия органов местного самоуправления и образуемых ими юридических лиц в гражданско-правовых отношениях.

При правовом регулировании взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в Российской Федерации в большинстве случаев недопустимо использование диспозитивных методов. При регулировании взаимодействия органов местного самоуправления с гражданами, жителями, населением, проживающими на территории муниципального образования, положения, регулирующие статус и полномочия органов местного самоуправления, также не должны содержать диспозитивных норм. При этом нормы, устанавливающие права граждан в отношении участия в осуществлении местного самоуправления, не должны, как правило, содержать императивных предписаний, если такие предписания не проистекают из содержания нормативного правового акта более высокого уровня или конституционных положений.

* * *

В заключение необходимо отметить, что на выбор способа нормативного правового регулирования оказывает влияние приверженность законодателя той или иной теоретической концепций местного самоуправления. Те, кто отстаивает позиции общественной теории (теорий) местного самоуправления, в большинстве случаев на практике рассматривают общественные отношения в сфере местного самоуправления как отношения, возникающие между субъектами гражданско-правовых отношений, даже несмотря на публично-властный характер полномочий органов местного самоуправления. От того, как законодателем (политиком, государственным служащим, судьей, гражданином) в каждом конкретном случае (при разработке законопроекта, принятии закона, формулировании или толковании нормы) решена проблема соотношения конституционных положений о местном самоуправлении и теорий местного самоуправления, во многом зависит выбор метода правового регулирования. Представляется, что законодатель, стоящий на позициях общественных теорий местного самоуправления, будет отдавать предпочтение диспозитивному методу. Тот, кто разделяет концепцию государственного местного самоуправления, будет отдавать предпочтение методам публично-правового регулирования.