Лекции правовое регулирование финансового контроля в рф. Основные принципы государственного финансового контроля Принципы реализации государственного и муниципального контроля

Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями .

Поскольку государственный контроль осуществляется государственными органами, его следует рассматривать как одну из форм реализации государственной власти.

До настоящего времени не закреплены нормативно определения контроля и надзора. Не выработана и общая научная позиция.

Ряд ученых полагает, что надзор является разновидностью контроля который подразделяется на два вида: общий надзор прокуратуры за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе в сфере хозяйственной деятельности, и административный надзор.

По мнению Резиной Н.А., отсутствие единого подхода к трактовке понятий «государственный контроль» и «государственный надзор», противоречивость научных представлений о них приводит к произвольному применению этих терминов в нормативных правовых актах, что отрицательно сказывается на правоприменительной практике .

В науке административного права, отличие контроля от надзора сводится к следующим наиболее характерным чертам:

1) органы надзора (в том числе прокурорского) выполняют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов;

2) в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц; в процессе же административного надзора применяются меры административного воздействия к физическим и юридическим лицам;

3) органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов; органы административного надзора проверяют соблюдение специальных правил на поднадзорных им объектах .

Виды контроля различаются в зависимости от оснований его классификации. Так, объем проверяемой деятельности позволяет выделить общий контроль и специальный контроль . К специальному может быть отнесен, например, валютный контроль, налоговый контроль, бюджетный контроль и др.

В зависимости от стадии контроля и цели проверки выделяют предварительный, текущий и последующий контроль . Предварительный контроль имеет своей целью предупреждение и профилактику соблюдения параметров предпринимательской деятельности. Текущий контроль преследует цель оценки реально осуществляемой предпринимательской деятельности. Последующий контроль предполагает проверку исполнения тех или иных решений государственных органов в сфере предпринимательской деятельности и соответствующих результатов.

В зависимости от того, кем осуществляется контроль и характера полномочий контролирующих органов, выделяются: контроль Президента РФ; контроль органов законодательной (представительной) власти; контроль органов исполнительной власти; контроль органов судебной власти.

Все виды контроля, так или иначе, влияют на предпринимательскую деятельность.

Особое значение для предпринимательской деятельности имеет налоговый контроль. Однако он не является контролем за собственно предпринимательской деятельностью. Основная его задача заключается в проверке выполнения предпринимателем требований законодательства по выплате налогов и иных налоговых платежей.

С точки зрения предмета предпринимательского права наибольший интерес представляет непосредственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности.

К непосредственному контролю за предпринимательской деятельностью следует отнести, например, контроль лицензирующим органом соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий.

Непосредственный государственный контроль за предпринимательской деятельностью предусмотрен при международных автомобильных перевозках .

Одним из характерных примеров непосредственного контроля за предпринимательской деятельностью является валютный контроль. Его цель - обеспечение соблюдения валютного законодательства при валютных операциях.

Важнейшим этапом в развитии законодательства о государственном контроле (надзоре) явилось принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) , который регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством РФ.

Положения рассматриваемого Закона не применяются к отношениям, связанным с проведением налогового, валютного, бюджетного контроля, банковского и страхового надзора, таможенного, иммиграционного, лицензионного и некоторых других видов специального контроля (п.3 ст.1).

Следует особо отметить закрепление в Законе принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении определенных мероприятий государственного контроля (надзора).

К бесспорным достоинствам Закона следует отнести установление четких и детальных требований к организации и проведению мероприятий по проверке .

К числу дополнительных гарантий прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля следует отнести ряд ограничений, устанавливаемых Законом, при проведении соответствующих мероприятий.

Вред, причиненный юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю вследствие действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) при проведении государственного контроля (надзора), признанных в порядке, установленном законодательством РФ, неправомерными, подлежит возмещению.

Защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ.

Заявления об обжаловании действий (бездействия) органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц подлежат рассмотрению в порядке, установленном законодательством РФ.

Нормативные правовые акты, принятые органами государственного контроля (надзора) в нарушение законодательства РФ, признаются недействительными полностью или частично в порядке, установленном законодательством РФ.

В настоящей статье рассмотрены лишь отдельные средства государственного регулирования предпринимательства.

Подводя итог, следует сделать вывод, что проблема создания эффективного механизма государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности представляет собой важную задачу государства. В то же время попытки ее решения не носят системного характера. Так, остались неразрешенными проблемы малой эффективности системы контроля (надзора). Как показывает анализ правоприменительной практики, при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий нередко нарушаются права субъектов предпринимательства со стороны публичных органов власти, что влечет за собой неблагоприятные последствия для хозяйствующих субъектов. Среди наиболее распространенных нарушений прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) можно назвать нарушение сроков проведения контроля, нарушение порядка привлечения к ответственности, осуществление проверок без соответствующего правового основания и т.д.

В связи с этим на современном этапе развития экономики необходимо создать оптимальную систему контроля и надзора, которая обеспечит как дальнейшее развитие предпринимательства в России, так и его добросовестность и качество.

Принципы и формы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Право хозяйствующих субъектов на возмещение убытков, понесенных при проведении государственного контроля (надзора).

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 13.07.2015, с изм. от 03.11.2015) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (с изм. и доп.,...

Статья 21. Права юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки

Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель при проведении проверки имеют право:

1) непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

2) получать от органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом;

КонсультантПлюс: примечание.

Федеральным законом от 03.11.2015 N 306-ФЗ с 1 июля 2016 года статья 21 будет дополнена пунктами 2.1 и 2.2.

3) знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;

4) обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) привлекать Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей либо уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации к участию в проверке.

46. Государственная регистрация юридических лиц: понятие, юридическая природа и значение. Ведение государственного реестра юридических лиц.

Государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее - государственная регистрация) - акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Ключевым условием достижения целей и задач государственного финансового контроля является соблюдение принципов, т.е. основных правил, охватывающих контрольную деятельность в целом. Необходимо также отметить и основные требования к организации системы государственного финансового контроля. Данные требования по своей сути хотя и не являются принципами, но также обуславливают эффективность отдельных элементов государственного финансового контроля, а также эффективное функционирование системы государственного финансового контроля в целом. Схематично данные принципы и требования представлены в приложении.

Итак, следующие принципы являются базовыми правилами, краеугольным камнем государственного финансового контроля. После наименования каждого принципа раскрывается его содержание.

1. Принцип законности.

Среди всех принципов государственного финансового контроля важнейшее значение имеет принцип законности, так как он является необходимым условием реализации всех остальных принципов. Свои исходные начала государственный финансовый контроль берет из законодательства Российской Федерации, т.е. деятельность органов государственного финансового контроля (в том числе их действия, меры, предпринимаемые ими, методология и процедуры) должна строго соответствовать законам и иным нормативно-правовым актам.

Должны строго соблюдаться предусмотренные законами и иными нормативно-правовыми актами права и интересы контролируемых (контролеры не должны допускать какого бы то ни было произвола в отношении контролируемых).

Принцип законности предусматривает следующее:

- качество нормативно-законодательной базы государственного финансового контроля и законодательства РФ в целом, т.е. его соответствие целям общественного развития, укрепления и наращивания государственной финансовой базы (не секрет, что далеко не всякий нормативно-правовой акт способствует развитию и совершенствованию системы государственного финансового контроля и в целом должным образом отвечает потребностям общества, конституционно установленным правам и свободам каждого его члена, иными словами, сами же законы порой предусматривают совершенно ”законную” (с формальной точки зрения) возможность необоснованно или нецелесообразно, т.е. не в интересах укрепления финансовой базы государства, использовать государственные средства);
- соблюдение норм права органами государственного финансового контроля (их представителями) при реализации своих контрольных полномочий (включая осуществление контроля и вынесение решений по его результатам), а также всеми организациями, имеющими с ними правоотношения.
2. Принцип независимости.

Органы государственного финансового контроля (контролеры) должны обладать организационной, функциональной, материальной и иного характера (с точки зрения заинтересованности, личных или родственных связей и т.д.) независимостью от юридических или физических лиц, чью деятельность они проверяют (т.е. должно быть исключено любое влияние со стороны последних), а также от лиц, тем или иным образом связанных с последними. Например, результаты проверки, проведенной органом ГФК, будут менее объективны, если его положение в государственном устройстве будет как-то зависеть от результатов того направления, к которому относятся объекты проверки.

Принцип независимости органов государственного финансового контроля имеет важное государственное значение, так как при реализации этого принципа органы государственного финансового контроля будут иметь возможность успешно осуществлять свою деятельность, достигать свои цели и задачи. Независимость органа государственного финансового контроля определяется его статусом, в том числе функциями и подчинением, в системе государственных органов (статусом в организации - для отдельных органов государственного финансового контроля, являющихся подразделениями органов исполнительной власти и управления). При этом сама структура органов государственного финансового контроля может предусматривать их прямое или непрямое подчинение друг другу.

Независимость должна быть формально закреплена в законодательстве, регулирующем их деятельность.

Независимость также характеризуется четкостью и адекватностью формально определенных прав и обязанностей.

Фактором независимости являются, кроме того, и источники финансирования органов государственного финансового контроля: финансирование системы должно быть бюджетным и выделяться отдельной строкой.

Среди специалистов распространена точка зрения, что суть независимости органа финансового контроля выражена в его праве самостоятельно определять:

а) предмет своей контрольной деятельности,
б) методы контроля,
в) содержание и формы отчетов.

Независимость также укрепляется правом контрольного органа самостоятельно определять объемы, сроки и способы проведения контрольных мероприятий. При этом не должна исключаться возможность запросов на проведение контроля со стороны других органов. Но за контрольным органом должно закрепляться право на отклонение таких запросов (по формально установленным основаниям).

В то же время независимость снижается при законодательном ограничении отдельных вопросов деятельности органа государственного финансового контроля. Например, независимость Счетной палаты РФ снижена при законодательном закреплении обязательности включения в планы и программы ее работы поручений палат парламента и обращений не менее одной пятой от общего числа депутатов палат парламента (т.е. остается возможность оказывать прямое давление на Счетную палату РФ).

3. Принцип гласности (публичности или открытости).

Важность принципа гласности государственного финансового контроля определяется тем, что его реализация способствует информированности органов государственной власти и широкой общественности о реальном положении дел не только в управлении государственной финансовой системой, но и в государственном управлении в целом. Гласность государственного финансового контроля - необходимый атрибут современного демократического общества.

Принцип гласности предусматривает открытость деятельности органа государственного финансового контроля, доступность каждого гражданина к информации о результатах контрольной деятельности. Необходимо публиковать в прессе (с учетом обеспечения государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны) не только отчетные материалы по результатам проверок, но и официальные ответы органов исполнительной и судебной власти на выводы контролеров, в том числе с указанием принятых мер по устранению нарушений (при этом также дается оценка, как этих ответов, так и в целом реакции органов власти на выявленные нарушения и недостатки).

Необходима тесная связь органов государственного финансового контроля со средствами массовой информации (радио, телевидение, пресса, издательства и т.д.) для обнародования контрольных материалов. Все это заставит нарушителей и их покровителей держать ответ не только перед правоохранительными органами, но и перед всем обществом, покажет перед всеми их неблагонадежность и вред, подорвет их репутацию. Также возникает необходимость защиты конфиденциальной информации в целях соблюдения государственной и иной охраняемой законом тайны.

При этом должны быть выработаны и в законодательном порядке закреплены процедуры обнародования результатов контроля (включая условия, процедуры санкционирования и т.д.). Необходимо также отметить, что обнародование результатов контроля будет способствовать формированию устойчивого мнения в обществе о его пользе и необходимости. Например, в странах Западной Европы бытует неписаное правило о том, что общественность является окончательным судьей контролера.

4. Принцип объективности.

Выводы контролеров, а также их подходы к планированию и проведению проверок должны исключать какую-бы то ни было предвзятость или предрасположенность, а также какие-либо особые мотивы (корысть, политический заказ и т.п.). Так, планирование контрольных мероприятий и их проведение должны исключать какую-либо предубежденность об изначальном наличии негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов.

Выводы по результатам проверок также должны быть беспристрастны (особенно в плане представления материалов), обоснованы и подтверждены соответствующими данными, материалами, содержащими качественную информацию. При этом о качестве информации можно судить по следующим критериям: необходимость, достаточность, истинность, своевременность, аналитичность, организованность.

5. Принцип ответственности.

Данный принцип может быть рассмотрен как минимум в трех аспектах:

а) ответственность контролеров,
б) ответственность контролируемых,
в) ответственность третьих лиц (включая принимающих решения, т.е. обладающих исполнительными полномочиями, государственных органов).

Рассмотрим последовательно эти аспекты, в связи с предметом настоящего исследования.

Каждый субъект за ненадлежащее выполнение возложенных на него контрольных функций и задач должен нести ответственность (экономическую, административную и дисциплинарную). Ответственность должна быть формально установлена за выполнение каждой контрольной функции, ясно очерченной и формально закрепленной за конкретным субъектом. В противном случае субъект не будет в должной мере осуществлять контроль. Ответственность также способствует более обоснованным, практичным (выполнимым) и действительно необходимым и полезным рекомендациям по совершенствованию объектов контроля.

Вообще говоря, ответственность государственных контролеров имеет первостепенное значение, так как от их работы, их выводов по большому счету зависит государственная экономическая безопасность и общественное благосостояние в целом.

В то же время следует признать, что этот принцип нарушается как исполнительной, так и законодательной властью.

Но стоит также отметить, что вопросы ответственности в полной мере не отражены и в Законе о Счетной палате РФ (там лишь указано об ответственности инспекторов, но нет ни слова об ответственности ее членов за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на нее задач).

Должны быть установлены виновники выявленных ошибок и злоупотреблений в управлении государственными финансами и иной собственностью, они должны нести ответственность согласно степени тяжести (в отношении бюджетных последствий) и степени влияния допущенных ими незаконных или неадекватных действий для государственных финансов (в том числе наносящих государству непосредственный или опосредованный ущерб).

Третьи лица, включая органы государственной власти, обладающие правом принятия решений (и их исполнения) на основе представлений или предписаний органов государственного финансового контроля, а также иные организации, вступающие в правоотношения с последними, должны нести ответственность за ненадлежащее исполнение своих обязанностей по отношению к органам ГФК (например, обязанность исполнять представления или предписания, обязанность предоставлять информацию и т.д.), что должно быть предусмотрено в нормативно-правовых актах.

6. Принцип сбалансированности.

Этот принцип неразрывно связан с предыдущим. Сбалансированность означает, что субъекту нельзя предписывать контрольные функции, не обеспеченные средствами для их выполнения. Точно так же не должно быть средств, не связанных той или иной функцией. Иными словами, при определении обязанностей субъекта контроля должен быть определен соответствующий объем прав и возможностей, и наоборот.

7. Принцип системности.

Предполагает наличие именно системы органов ГФК. Но системообразующей элемент может быть и не один, т.е. система как таковая вовсе не означает некую единую иерархическую конструкцию подчиненности как цементирующего ее начала. Допускается относительная самостоятельность органов контроля, образуемых по линии ветвей власти.

Следует особо подчеркнуть тесную взаимосвязь всех вышеуказанных принципов.

Государственный контроль - одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других нормативных правовых актов, издаваемых органами государства в пределах их компетенции.

Сильная и стабильная власть невозможна без контроля, дисциплины и ответственности. Ни одно государство не может полноценно функционировать без развитой системы контроля. Контроль является одним

из важнейших атрибутов демократического государственного управления, отражающих интересы и волю граждан. Он проявляется в сложной системе сдержек и противовесов при реализации принципа разделения властей, в открытости и доступности государственных органов, в их подотчетности избирателям и всему народу, в их сотрудничестве со средствами массовой информации, социальными институтами гражданского общества. Общество и государство могут эффективно взаимодействовать, только опираясь на принцип взаимной ответственности.

Началом для определения понятия, сущности и правовой природы контрольных полномочий власти является теория разделения властей. Логика, которая лежит в ее основе, проста: закон (решение), его реализация (исполнение) и контроль за исполнением.

Теория разделения властей предполагает наличие единого источника власти, каковым является народ, что на государственно-правовом уровне выражается в создании единого государственного механизма реализации его воли с учетом меняющейся политической, экономической, социальной обстановки, исходя из потребностей жизни, общества и граждан.

Одной из основных доктринальных классификаций функций государства является их классификация по принципу разделения властей на законодательные (правотворческие), управленческие (административные) и судебные (правоохранительные) См.: Теория государства и права / отв. ред. Я.А. Катаев, В.В. Лазарев. Уфа, 1994. С. 166. . Авторы, проводящие такую классификацию, основываются на нормах Конституции РФ и поясняют, что такая классификация «отражает механизм реализации государственной власти» и что каждая из названных функций осуществляется, как правило, не одним, а совокупностью государственных органов, принадлежащих к определенной ветви власти См.: Калюжный Н.Н. Конституционно-правовое регулирование контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти РФ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003 ; Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в РФ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2000. С. 8, 11-12 ; Пожарский Д.В. Контрольно-надзорная функция государства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 9 ; Афанасьев B.C. Теория государства и права / под ред. В.В, Лазарева. М., 2001. С. 369 ; Рябко А.И. Социальный контроль и его правовые формы: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 145 ; и др.. Ведь еще Гегель писал о том, что различные стороны государства образуют «различные власти, их функции и сферы деятельности» . Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990. С. 279-323..

Однако классификация функции по данному критерию довольно активно критикуется в научной литературе. Так, еще в XIX в. К. Франц писал, что государственные власти соответствуют функциям, но эти функции сами по себе не составляют еще властей, «они образуют только схему государственной жизни и служат основанием подразделения на министерства, которые не суть государственные власти, но, как показывает их название, только слуги государство» Франц К. Общие начала физиологии государства. СПб., 1870. С. 170 // Талапина Э.В. К вопросу об информационной функции государства // Информационное общество. 2002. № 1. С. 20. . Позже А.И. Елистратов также отмечал, что особые законодательные, административные и судебные учреждения создавались в ближайшем соответствии с различием нормативных, административных и юрисдикционных функций. Однако это «соответствие... является неполным. Исторически сложившиеся границы ведомства законодательных, административных и судебных учреждений не совпадают с различием соответствующих юридических функций» Елистратов А.И. Очерк государственного права (конституционное право). М., 1915. С. 33 // Там же. С. 20..

Вместе с тем разнообразная деятельность современного государства не охватывается только законодательной, исполнительной и судебной, поэтому современные исследователи все чаще выделяют также контрольно-надзорную деятельность в качестве самостоятельной ветви власти и функции государства Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 10-18 ;.

А.Ю. Величко отмечает, что «контрольно-надзорную деятельность необходимо рассматривать в качестве неотъемлемой функции государственного аппарата, осуществляемой государственными органами соответствующей компетенции. Эта функция должна осуществляться исключительно в пределах компетенции и процессуальном порядке, установленном законом или иным нормативно-правовым актом. Она должна быть законной и объективной; осуществляться с привлечением заинтересованных субъектов -- физических и юридических лиц, формы и порядок участия которых должны определяться соответствующим отраслевым законодательством. Контроль и надзор обязаны быть гласными, кроме случаев, требующих сохранения тайны, охраняемой законом. Результаты контрольно-надзорной деятельности должны быть соответствующим образом оформлены и, если не содержат секретную информацию, обнародованы» Величко А.Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства: система и ее элементы // Государство и право. 2008. № 1. С. 101 .

Контрольно-надзорную функцию государства можно выделять в качестве самостоятельной функции как минимум по двум причинам. Во-первых, ввиду существования в России ряда независимых государственных органов, не входящих ни в одну из ветвей власти (Президент РФ, Прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Центральный банк РФ и др.) и осуществляющих самостоятельный специфический вид юридической деятельности -- контроль и надзор; и во-вторых, ввиду важности и необходимости контрольно-надзорной деятельности для стабильного существования и развития.

А.Б. Венгеров выделяет в качестве четвертой функции, соответствующей ветви власти, информационную, которую выполняют средства массовой информации. Существование различий между контрольной и надзорной деятельностью государства очевидно, однако они могут рассматриваться как двуединые явления, имеющие общую государственно-правовую природу у каждого государства, в целях обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина.

В России одним из первых идею о контроле как форме (даже ветви) власти высказал В.Е. Чиркин. Он справедливо обратил внимание на то, что традиционное представление о трех ветвях власти уже не соответствует реальной правовой практике и конституционному нормотворчеству. Он отмечает тот факт, что во многих новых конституциях содержатся нормы, регулирующие деятельность не только законодательной, исполнительной и судебной властей, но и «контрольной», «учредительной», «избирательной» Чиркин В.Е. Контрольная власть// Государство и право. 1993. № 4. С. 11; Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994; В.Е. Чиркин. Конституционное право России и зарубежный опыт. М., 1998 ; Чиркин В.Е. Государствоведение: учебник. М.: Юристъ, 1999; Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: учебник. М.: ЮРИСТЪ, 2005; Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. М.: Юристъ, 2004..

Дискуссия по поводу существования самостоятельной «контрольной ветви власти» с каждым годом расширяется (Л.А. Николаева, В.Е. Чиркин, В.Д. Даев и М.Н. Маршунов, В.В. Клочков, В.И. Рохлин, Ф.Ш. Измайлова и многие другие).

В той или иной мере идею контрольной власти в России поддержали и рассматривали в разных аспектах политологи и юристы А.Б. Елизаров Елизаров А.Б. Формирование контрольной ветви власти в России // Современные проблемы государства и права. Сборник научных трудов. Нижний Новгород: изд-во Нижегор. филиала МГЭИ, 2003. Вып. 1. С. 97-100., С.А. Денисов Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. № 3. С. 9-16. и др.

Например, С.В. Степашин и его соавторы, проведя комплексный анализ системы государственного контроля в России, выдвинули концепцию отдельной контрольной ветви государственной власти Степашин С. В. и др. Власть. Демократия. Контроль. М.: ИД «Финансовый контроль», 2005..

О Счетной Палате как органе федерального бюджетного контроля писал К.Л. Головин Головин К.Л. Счетная палат РФ. Правовые основы деятельности как федерального органа бюджетного контроля и инструмента внутренней экономической политики государства//Закон и право. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. № 8., высшим органом государственного финансового контроля ее называл Н.Ю. Дейнеко Дейнеко Н.Ю. Задачи и компетенции Счетной палаты Российекой Федерации как высшего органа государственного финансового контроля // Сборник статей аспирантов и стажеров Института государства и права Российской академии наук. М.: изд-во ИГиП РАН, 2005., органом парламентарского контроля - Е.А. Толстыжено Толстыжено Е.А. Счетная палата Российской Федерации как орган парламентарского контроля: дис.... канд. юрид. наук. М., 2003., о ее месте в механизме государственной власти - Ж.М. Саркисян Саркисян Ж.М. Счетная палата РФ в механизме государственной власти: дис.... канд. юрид. наук. М., 2004. и др. Ахба Р.М. Государственно-правовое регулирование функционирования счетной палаты Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук. М., 2005; Роньжина О.В. Счетные палаты субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики (Конституционно-правовой аспект): дис.... канд. юрид. наук. Красноярск, 2004.

Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти исследовали С.Г. Буянский Буянский С.Г. Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти // Закон. 2005. № 5. С. 106-109., А.С Сологубов Сологубов А.С. Особенности правового статуса органов прокуратуры России в федеральных округах (на примере Центрального федерального округа). М., 2006., И.А. Антонов Антонов И.А. Место и роль прокуратуры Российской Федерации в системе контрольной власти (конституционно-правовой аспект): автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2003., М.С. Шалумов Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1. С. 85..

Актуализировался вопрос о контрольных функциях органов местного самоуправления с появлением специального контрольного органа в 2003 г. Пылин В.В. Муниципальный контроль представительного органа местного самоуправления // Право и жизнь. 2005. № 84(7); Джагарян АА., Шевченко Н.В. Представительные начала в природе контрольного органа муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2006. №11; Шкенев В. В. О контрольных функциях представительного органа местного самоуправления // Проблемы совершенствования Российского законодательства. Материалы 45-й научно-методической конференции «Университетская наука -- региону» (апрель 2000 г.) и Межрегиональной конференции «Проблемы формирования регионального законодательства», (май 2000 г.). Ставрополь: изд-во С ГУ, 2000. С. 251-254. А.Ю. Сунгуров в своей работе, посвященной институту омбудсмана, исследует проблему контроля и «контрольной ветви власти».

Таким образом, идея выделения в России контрольной ветви власти не только произнесена, предпринимаются попытки структурировать ее, предложить состав органов, описать их функции и место в системе современной государственной власти России.

Сегодня целесообразно рассматривать контроль не как чрезвычайную меру, а как неотъемлемую часть управленческой деятельности, как обеспечение законности в работе органов публичной власти: государственных органов и органов местного самоуправления.

Контроль и государственный контроль традиционно представляется в виде двух взаимодействующих и взаимосвязанных подсистем, называемых контролирующей и контролируемой подсистемами, представленными субъектами контроля и объектами контроля.

Согласно большинству перечисленных исследований, объекты госконтроля - это различные направления и вся деятельность подконтрольных органов, организаций, структур, это и сами подконтрольные органы, организации, структуры. Субъекты госконтроля - это государственные контролирующие органы, их подразделения, должностные лица, наделенные контрольными полномочиями.

Государственный контроль является непременным атрибутом каждого государства на любом этапе его исторического развития. При этом налицо прямая зависимость стабильности государственной власти от действенности и эффективности государственного контроля. Подтверждением данного положения служит исторический опыт нашей страны в 90-е годы XX в., когда проявление контроля со стороны государства практически отождествлялось обществом с попыткой реанимации тоталитарной системы. Вместе с тем, «отказавшись от «государственных услуг», возжелав свободы и вдоволь ею насытившись» Корнеев А.В. Полицейское государство: идеи и практика. М., 1998. С. 91., российское общество обнаружило отсутствие безопасности, социальной стабильности, угрожающую по масштабам преступность и др. Поэтому теперь, спустя десятилетие, можно наблюдать парадоксальную ситуацию - общество «просит контроля». Общество осознало, что государственный контроль не всегда и не только кара и репрессия, но прежде всего - созидание, регулирование и защита. «Меры защиты, - пишет В.Н. Бутылин, - предполагают активное вмешательство органов государства в процесс реализации прав и свобод. Их охрана обеспечивается контрольно-надзорной функцией государства, совершенствованием законодательства, работой по повышению уровня правосознания должностных лиц и граждан» Бутылин В.Н. Милиция в государственно-правовом механизме охраны прав и свобод граждан: дис. ... докт. юрид. наук. М., 2001. С. 133..

Ф.Н. Фаткуллин справедливо отмечает, что «любое государство, оказывая воздействие на общественные отношения, не может не следить за тем, как претворяется в жизнь вырабатываемая им политика, принимаемые целевые программы, законы и подзаконные акты. Оно должно осуществлять контрольную функцию, суть которой состоит в целенаправленном наблюдении за процессами правореализации, проверке фактического состояния выполнения тех или иных государственных установок всеми участниками регулируемых отношений» Фаткуллин Ф.Н., Фаткуллин Ф.Ф. Проблемы теории государства и права. Казань, 2002..

Под государственным контролем в современной науке принято понимать проверку соответствия результатов заданным параметрам. Содержание государственного контроля состоит в том, что уполномоченные органы и лица, используя организационно-правовые способы и средства, в рамках компетенции выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, запланированных способов и результатов, и непосредственно принимают меры по их устранению и привлечению к ответственности виновных.

Различий между административным надзором и государственным контролем можно выделить несколько.

Во-первых, различие между надведомственным или внешним контролем и административным надзором состоит в их содержании. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает прежде всего управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Административный надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.

Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти - привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося сотрудника от занимаемой должности. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности.

В-третьих, административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки. С этой точки зрения административный надзор включает три его разновидности:

а) он осуществляется в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например, правил пожарной безопасности;

б) административный надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам, например надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования;

в) персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы.

Контрольные полномочия обычно касаются конкретных органов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не распространяются на граждан.

В-четвертых, административный надзор и контроль различаются по субъектам, их осуществляющим. Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов: это специализированные ведомства (например, Федеральная таможенная служба), государственные инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств и ведомств (например, санитарно-эпидемиологический надзор), иные специализированные надзорные органы (например, морской, речной, авиационный регистры), т.е. здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти.

Органы надведомственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют. К ним прежде всего относятся некоторые министерства и службы (например, Министерство финансов и Министерство образования и науки, Федеральная служба безопасности).

В-пятых, административный надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой знаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью.

Организационно административный надзор представляет процесс последовательно осуществляемых этапов или стадий: предварительный - анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования; текущий - включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности; заключительный - состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений.

Правовые формы осуществления административного надзора также отличаются большой спецификой. В частности, он связан с оформлением и выдачей гражданам и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, необходимых документов (например, пропуска в пограничную зону), позволяющих им реализовать свои субъективные права в той или иной сфере государственного управления.

В-шестых, административный надзор и контроль характеризуют особые методы их осуществления. Для административного надзора основным методом является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методов внешнего контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы и др.

В-седьмых, административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные наказания. Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают. Пузырев С.В. К вопросу о содержании административного контроля (надзора) Органов внутренних дел. С.В. Пузырев // Административное право и процесс, 2006, N 3. - с. 31-35.

Суммируя изложенное, можно отметить, что административный надзор как самостоятельный вид государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:

Отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;

Возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

Невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;

Наличие специального объекта надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;

Возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;

Строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий.

Итак, современный государственный контроль, в том числе и в Российском государстве, по праву претендует на индивидуализацию в качестве самостоятельной функции государства, поскольку представляет собой направление нормативно-регламентированной и организационно-обеспеченной деятельности государства, обусловленной достижением социально необходимых и желаемых целей демократизации общества. Кроме того, в концепции и практике реализации государственного контроля проявляются сущность и социальное назначение государства, призванного учитывать общесоциальные, групповые (корпоративные), национальные и частные интересы членов общества, а также присущая Российскому государству на современном этапе развития динамика социально-экономических, политических и духовных преобразований жизни информационного общества Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 11.. Другими словами, государственный контроль как направление деятельности Российского государства обладает признаками основных общегосударственных функций:

контрольная функция обусловлена объективно необходимыми и социально желаемыми целями;

данная деятельность носит социально-преобразующий характер;

данная функция является нормативно урегулированным направлением деятельности государства;

данная функция организационно обеспечена, более того, в процесс ее осуществления кроме, специальных государственных органов вовлечен практически весь механизм государства;

данная функция предметно обособлена и осуществляется в рамках определенного политического и правового процесса;

она осуществляется на основе самостоятельных начал процедурного характера.

Необходимо отметить, что контрольную функцию нельзя рассматривать исключительно как репрессивную деятельность. Контроль должен носить, прежде всего, информационную нагрузку, что подтверждает тесная взаимосвязь контрольной функции с другими функциями государства - экономической, политической, социальной и др. Величко А.Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства: система и ее элементы // Государство и право. 2008. № 1. С. 103.

Особенно тесно функция контроля связана с информационной функцией. Информационная функция, как и контрольная, выполнялась государством всегда. C момента своего возникновения государство осуществляло сбор, хранение, обработку и распределение информации по различным направлениям деятельности: для принятия управленческих решений, проведения бюджетной, налоговой политики, осуществления разведывательной и контрразведывательной деятельности, охраны правопорядка и т.п. Информационная функция всегда, существовала как функция государственных органов для реализации их компетенции в соответствии с местом и назначением в государственном механизме и политической системе Просвирнин Ю.Г. Информационная функция государства // Журнал российского права. 2002. № 3. С. 29-35; он же. Теоретико-правовые аспекты информатизации в современном российском государстве: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 41.. Распределение и использование информации для удовлетворения социальных потребностей является едва ли не главнейшей задачей государства на любом этапе развития.

А.Б. Венгеров утверждает, что «одной из важных первоначальных функций города-государства (полиса) является функция информационного обслуживания общества. Необходимость учитывать потребность «больших семей» свободных земледельцев-общинников -- основной социальной и производительной силы раннеземледельческого общества -- в земельных угодьях, в воде, ирригационных сооружениях, необходимость учитывать вклад в общественные работы - строительство каналов, мостов, потребность создавать и учитывать общественные фонды, поступления дани, налогов, организовывать учет запасов и другое объективно приводили к возникновению в первых городах разветвленных информационных систем. В этих системах фиксировались самые разнообразные сведения, вплоть до данных о каждом члене соответствующей семьи (это было, например, в государстве инков), о выходах и невыходах на работу (у шумеров, египтян) и т.д. Записи писцов, прочитанные в XX в., о невыходах работников на работу дают нам знание причин весьма своеобразного социального поведения. Так, в Древнем Египте во II тыс. до н.э., т.е. 4000 лет назад, одной из причин наряду с болезнями и укусами скорпионов были забастовки. Если работникам на строительстве, обустройстве гробниц не выдавали вовремя заработанное (ячмень, пшеницу, пиво, материю), они не выходили на работу до тех пор, пока не получали все сполна. Существовали специальные структуры, которые рассматривали возникавшие трудовые споры. Записи писцов показывали представителям фараона, которые периодически посещали некрополи, сооружение которых было важным религиозным и социальным занятием египтян. Эти работники не были рабами, имели семьи, жилища, получали за свою работу достаточное вознаграждение, могли иметь и «приусадебные участки» для выращивания овощей и других продуктов. Даже раннеклассовые государства имели разветвленные информационные системы, сложную социальную структуру, обеспечивали многие общесоциальные интересы.

Функцию создания и управления информационной системой берет на себя выделяющаяся из общества специальная группа «информационных работников» - жрецы, писцы, держатели «квипу» - у инков («квипу» - специальное веревочное письмо). Она монополизирует знание, осуществляет контроль над общественными фондами, выполняет судебные и карательные функции, контролирует информационные потоки, служит социальной интеграции» Венгеров А.Б. Теория государства и права: учебник для юридических вузов. 3-е изд. М. : Юриспруденция, 2000..

Таким образом, информационная функция имеет сходные цели с контрольной - достижение эффективности управления в какой-либо сфере. Возникновение и развитие института контроля обусловлено интересом и потребностью общества в том, чтобы располагать информацией о происходящем для своевременного реагирования на те или иные отклонения от заданных (ожидаемых) параметров.

Государственный контроль в силу политической природы самого государства тесно связан с его политической функцией, что на современном этапе развития выражается в обеспечении эффективного реформирования системы государственных органов, обеспечении централизации власти, своевременного регулирования вертикальных властных отношений и реагирования на различные отклонения. Также контрольная функция государства обеспечивает сбалансированность в разделении властных полномочий. Появившись одновременно с публичной властью, контроль еще в период вождества становится закономерным и неотъемлемым ее атрибутом.

Также государственный контроль тесно связан с экономической функцией Российского государства. Оттого, насколько эффективно государство осуществляет экономическую функцию, во многом зависит успешность реализации иных функций государства. Экономический фактор играет важную роль и в осуществлении контрольной функции. Такие институты, как лицензирование, сертификация, стандартизация, подтверждение соответствия и другие, являются смежными институтами одновременно и контрольной, и экономической функции. Главным в воздействии контрольной функции на экономическую следует считать ее обеспечивающий и корректирующий характер. Обеспечивающая составляющая такого воздействия выражается в стремлении государства создать социально-ориентированную экономику, а корректирующая - в своевременном упреждении и выравнивании социально ощутимых экономических ошибок Чиркин В.Е. О «сильном» государстве и его конституции // Государство и право на рубеже веков: материалы всероссийской конференции. М., 2000. С. 13.. Экономические приоритеты страны, прежде всего, должны сообразовываться с требованиями законности, а социально-ориентированный бизнес должен стать непременным атрибутом социально-экономического фундамента Российского государства.

Также контрольная функция тесно связана с социальным направлением деятельности современного Российского государства. На фоне современной экономической нестабильности наше государство, стремящееся стать социальным, должно взять на себя лидерство в устранении существующих социальных проблем в сфере занятости, обеспечения жильем, охраны здоровья, пенсионного обеспечения, тарифной политики и т.д. В этой связи контрольная функция должна стать одним из основных направлений деятельности, способствующих снижению социальных противоречий.

Таким образом, одной из основных доктринальных классификаций функций государства является их деление по принципу разделения властей на законодательные, управленческие и судебные. Вместе с тем разнообразная деятельность государства не охватывается только законодательной, исполнительной и судебной, поэтому современные исследователи все чаще выделяют также контрольно-надзорную деятельность в качестве самостоятельной ветви власти и функции государства, отмечая, что, являясь изначально вспомогательной (операционной) функцией государства, в современных исторических и политических условиях контрольная функция приобретает статус самостоятельного важнейшего направления деятельности Российского государства и становится его базовой (опорной) социальной функцией, от эффективной реализации которой зависит осуществление всех других направлений государственной деятельности.

3. ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО, ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЕ ПРАВО, СЕМЕЙНОЕ ПРАВО, МЕЖДУНАРОДНОЕ ЧАСТНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.03)

3.1. ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

Курбанов Рашад Афатович, д.ю.н., проф. Должность: Заведующий кафедрой гражданского и трудового права. Место работы: Российский государственный торгово-экономический университет.

Спектор Асия Ахметовна, к.ю.н. Должность: доцент кафедры предпринимательского права. Место работы: Московская государственная юридическая академия им. О.Е. Кутафина.

Аннотация: В статье раскрываются общие и специальные принципы осуществления контроля в сфере предпринимательства. Автор высказывает свою позицию относительно критерия деления принципов контроля на общие и специальные.

Ключевые слова: понятие принципов, принципы госконтроля, общие и специальные принципы контроля.

PRINCIPLES OF THE STATE CONTROL IN BUSINESS SPHERE

Kurbanov Rashad Afatovich, Dr of Law, professor. position: Head of Civil and Labor Law chair. Place of employment: Russian State University of Trade and Economics.

Spector Asiya Akhmetovna, PhD at law. Position: Associate Professor of the Entrepreneurial Law chair. Place of employment: Moscow State Law Academy named after O.E. Kutafin.

Annotation: In article the general and special principles of control in business sphere reveal. The author states the position concerning criterion of division of principles of control on the general and special.

Keywords: concept of principles, state control principles, the general and special principles of control.

Все страны в мире образуют определенные системы государственного контроля, которые действуют во многих областях (сферах) жизнедеятельности всего общества в целом. Не является исключением и система государственного контроля России. При этом правовые нормы, регулирующие контрольную деятельность соответствующих органов, содержаться в различных нормативных актах, регулирующих правоотношения по осуществлению предпринимательской деятельности.

Контрольная деятельность уполномоченных органов власти всегда осуществляется на определенных принципах. При этом необходимо отметить, что в юридической литературе по-разному определяются принципы контроля. Например, Е.В. Шорина под принципами контроля понимает разработанные в науке и апробированные практикой политические, организационные и правовые основы организации контроля, которые в совокупности обеспечивают его эффективность1. Анало-

1 Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М. 1981. С. 61.

гичную позицию в отношении понимания принципов контроля занимает и О.Ф. Андрийко2. По мнению же авторов учебника «Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия», принципы контрольной деятельности представляют собой положения, определяющие важнейшие свойства той или иной деятельности, которые получили прямое законодательное закрепление или же вытекают закона3.

По нашему мнению, правовая природа принципов любой деятельности представляет собой основные начала, исходные данные, идеи, на которых основывается такая деятельность. Соответственно, под принципами контроля необходимо понимать основные начала, идеи и положения, в соответствии с которыми осуществляется контрольная деятельность.

В советский период в юридической науке господствовала точка зрения о необходимости деления принципов контроля на общие и специальные4. При этом под общими принципами понимались те, которые по своей природе выступали производными принципами от принципов управления обществом и государством в целом. А самостоятельные принципы характеризовали особенности контрольной функции государства как самостоятельной его функции.

В современной юридической литературе сохранилась тенденция к классификации принципов контроля, при этом в основе такой классификации лежит критерий деления всех принципов контроля на общие и специальные.

Так, в названном учебнике под редакцией А.П. Гуляева также упоминается об общих и специфических принципах контрольной деятельности5. По мнению авторов учебника, к общим принципам относятся следующие:

1) контрольная деятельность осуществляется исключительно в пределах и порядке, установленных законом или иным нормативным правовым актом;

2) законность, объективность и справедливость при осуществлении контрольной деятельности;

3) принцип равенства всех перед законом;

4) соблюдение прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в процессе осуществления контрольной деятельности;

2 Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве. Проблемы и тенденции. Киев, 1994. С. 13.

3 Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия. Учебник / Под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП, 2000. С. 13.

4 См, например: Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве. Проблемы и тенденции. Киев, 1994. С. 13-17; Государственный и общественный контроль в СССР / Под ред. В.И. Ту-ровцева. М.: Наука, 1970. С. 35 - 47; Мелкадзе О.В. Контроль: информация, координация, эффективность. Тбилиси, 1986. С. 22 -29; Шорина Е.В. Указ. соч. С. 61 - 76 и др. Вместе с тем В.М. Горшеневым и И.Б. Шаховым применительно к процессу контроля выделялись три группы принципов: конституционные, общепроцессуальные и специализированные. См.: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юрид. лит., 1987. С. 96 - 107.

5 Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия. Учебник / Под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП, 2000. С. 13-14.

5) участие в осуществлении контрольной деятельности заинтересованных лиц, а именно физических и юридических;

6) верховенство судебной власти в осуществлении контрольной деятельности;

7) как общий принцип - принцип гласного осуществления контрольной деятельности;

8) презумпция невиновности подконтрольного физического или юридического лица.

В.И. Рохлин в целом соглашается с предложенными принципами, однако предлагает дополнить общие принципы контроля еще двумя принципами, а именно принципом независимости органов контроля и принципом правомочности вмешательства в действия подконтрольных органов6.

По нашему мнению, в качестве критерия деления принципов контроля на общие и специальные следует использовать критерий универсальности того или иного принципа. В том случае, если называемый принцип отражает не только контрольную деятельность уполномоченных органов власти, но и характеризует иную деятельность, он должен быть отнесен к общим принципам. Принципы, характеризующие исключительно контрольную деятельность, являются специальными.

Используя данный критерий, к общим принципам контроля в сфере предпринимательства следует отнести следующие принципы.

1). Принцип законности, который выражается в строгом и неуклонном соблюдении и исполнении всеми субъектами действующих на территории РФ правовых предписаний. Причем это требование в полной мере относится как к подконтрольным субъектам предпринимательской деятельности, так и к уполномоченным государственным органам, участвующим в осуществлении контроля.

2). Принцип мониторинга. Данный принцип представляет собой систему мер, направленных на сбор данных и анализ показателей в целях совершенствования действующего законодательства в соответствии с поставленными целями.

3). Принцип единообразия, который выражается в установлении единых требований для всех подконтрольных субъектов. Однако надо иметь в виду, что данный общий принцип, который характерен не только для отношений контроля предпринимательской деятельности, получает дополнительное раскрытие в нормативных правовых актах, регламентирующих особенности контроля в различных сферах общественной жизни. Например, ст. 20 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»7 в качестве одного из принципов государственного регулирования и контроля в электроэнергетике называет обеспечение единства технологического управления Единой энергетической системой России. В соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании»8 общий принцип единообразия раскрывается в таких специальных принципах как применения единых правил установления требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования, производства, строительства, выпол-

6 Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб., 2003. С. 94 - 95.

7 Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» // Собрание законодательства РФ", 31.03.2003, № 13, ст. 1177.

8 Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом

регулировании» // СЗ РФ, 30.12.2002, № 52 (ч. 1), ст. 5140.

нению работ или оказанию услуг; единой системы и правил аккредитации и т.д.

4). Принцип баланса публичных и частных интересов в рассматриваемых отношениях. Данный принцип вытекает из конституционного принципа соразмерности государственного вмешательства в права и свободы граждан. При определении пределов вмешательства государства в частные отношения, например, Курбатов А.Я. отмечает, что современный уровень развития российского общества и правосознания предполагает необходимость как минимум одного из принципов - соблюдения государством при ограничении и ином вмешательстве в частные интересы требования разумного баланса публичного и частного интереса. Это неизбежно затрагивает вопрос определения иерархии интересов, подлежащих правовой охране, что является задачей законодателя и сущности законотворческой деятельности9.

Устанавливая единые правовые основы рынка законодатель применяет публично-правовой тип регулирования рыночных отношений именно в целях защиты общественных (публичных) интересов. А поскольку осуществление свободной экономической деятельностью является одним из провозглашенных Конституцией РФ прав, законодатель ограничен в выборе правовых средств воздействия на осуществление предпринимательской деятельности, в том числе контрольной функции государства пределами использования публично-правовых основ.

Очевидно, что данный принцип является одним из основополагающих принципов публичных правоотношений, а также частноправовых отношений с элементами публичности.

5). Принцип разделения властей. Данный принцип является одним из основополагающих принципов политической организации общества. Свое закрепление он получил в Конституции РФ, причем, что также немаловажно, он содержится в конституционном законодательстве всех современных государств либеральной демократии. Смысл такого разделения состоит в том, чтобы предотвратить возможность злоупотребление властью путем ее сосредоточения в одних руках. В качестве средства для достижения поставленной цели служит установление такого взаимоотношения всех ветвей власти, при котором они могли бы сдерживать друг друга, при этом не допуская перевеса ни одной из них. В этом выражается еще один принцип государственного устройства - принцип равенства всех ветвей власти. Однако такое построение предполагает четкое разграничение компетенций и функций всех ветвей власти. В отношениях контроля предпринимательской деятельности данный принцип выражается в установлении разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ, уполномоченных на ведение регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. А также муниципального контроля, законодательное закрепление которого явилось новеллой Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предприни-

9 Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. М., 2001. С. 160 - 161.

мателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»10.

6). Принцип открытости и доступности для подконтрольных субъектов нормативных правовых актов РФ, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Указанный принцип закреплен в законе в развитие положений Конституции РФ. Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ все законы подлежат официальному опубликованию, при этом неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Кроме того, при осуществлении контрольной деятельности необходим открытый доступ к информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, об их компетенции и контрольных функциях. Данный принцип в Законе № 294-ФЗ выражается также в обязанности уполномоченного контрольного органа в ознакомлении подконтрольных лиц (по их просьбе) с административными регламентами проведения мероприятий по контролю и порядком их проведения на объектах, используемых субъектами предпринимательской деятельности.

7) Принцип ответственности органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства РФ при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. В случае ненадлежащего исполнения должностными лицами служебных обязанностей такие лица несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.

К специальным принципам контрольной деятельности, по нашему мнению, можно отнести следующие.

1. Принцип недопустимости проводимых в отношении одного и того же подконтрольного лица несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. В целях реализации данного принципа органы государственного контроля (надзора) и органы муниципального контроля взаимодействуют друг с другом при проведении проверок. Такое взаимодействие выражается в:

Информировании о нормативных правовых актах и методических документах по вопросам организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

Определении целей, объема, сроков проведения плановых проверок;

Информировании о результатах проводимых проверок, состоянии соблюдения законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности и об эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

Подготовке в установленном порядке предложений о совершенствовании законодательства Российской Федерации в части организации и осуществления го-

10 Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ, 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6249.

сударственного контроля (надзора), муниципального контроля;

Принятии административных регламентов взаимодействия органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при проведении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

Повышении квалификации специалистов, осуществляющих государственный контроль (надзор), муниципальный контроль.

2. Принцип недопустимости требования контрольными органами к субъектам предпринимательства о получении последними разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

3. Принцип бесплатности проведения контрольной деятельности. Этот принцип означает недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с субъектов предпринимательской деятельности платы за проведение контрольных мероприятий.

4. Принцип презумпции добросовестности подконтрольного субъекта предпринимательской деятельности. Аналогичный принцип содержался в Законе от 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Как неоднократно отмечалось в юридической литературе, этот принцип был заимствован из налогового законодательства. Однако в Налоговом кодексе РФ он сформулирован иначе, чем в Законе № 294.

Список литературы:

Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве. Проблемы и тенденции. - Киев, 1994.

Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. - М.: Юрид. лит., 1987.

Государственный и общественный контроль в СССР. / Под ред. В.И. Туровцева. - М.: Наука, 1970.

Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. - М., 2001.

Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. -СПб., 2003.

Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. - М. 1981.

Literature list:

Andriyko O.F. Control in the democratic state. Problems and tendencies. - Kiev, 1994.

Gorshnev V.M., Shakhov I.B. Control as the legal form of activity. - M.: Yurid. Lit., 1987.

State and public control in the USSR. / Under edition V.I. Turovtsev. - M.: Nauka, 1970.

Kurbatov A.Y. Combination of private and public interests at legal regulation of enterprise activity. - M., 2001.

Rokhlin V.I. Public prosecutor"s supervision and the state control: history, development, concept, parity. -SPb., 2003.

Shorina E.V. Control over activity of state bodies in the USSR. - M., 1981.

Существуют различные основания для классификации видов государственного контроля.

В зависимости от объема контрольной деятельности различают общий и специальный контроль.

Общий государственный контроль заключается в систематической проверке соответствия решений и действий подконтрольного объекта законодательству, укреплению государственной дисциплины и законности, изучению обоснованности и реальности решений подконтрольного органа, совершенствование практики разработки и принятия таких решений.

Характерными чертами общего контроля является то, что он охватывает всю деятельность подконтрольных органов; общий контроль осуществляется обладающими наибольшими полномочиями по контролю органами. Общий контроль осуществляют, например, Правительство РФ и правительства (администрации) субъектов федерации.

Общий контроль выполняет функцию предупреждения правонарушений и служит основой для проведения специального контроля.

Специальный государственный контроль осуществляется по функциональным направлениям деятельности подконтрольного объекта. Значение специального контроля растет вместе с увеличением количества видов деятельности, осуществляемых государственными органами, гражданами и их объединениями.

В зависимости от положения контролирующего субъекта контроль может быть внешним и внутренним.

Внешний государственный контроль осуществляется органом, не входящим в систему проверяемого ведомства. Определенные трудности при осуществлении внешнего контроля создает то, что подконтрольный объект стремится оградить себя от контроля и скрыть недостатки. 2

Внутренний государственный контроль осуществляется, напротив, собственными силами подконтрольного органа. Внутренний контроль может осуществляться руководителем органа, предприятия или организации самостоятельно, либо путем создания специализированного контрольно-ревизионного органа - например, Комиссии контроля в политических партиях или Службы собственной безопасности правоохранительных органов.

Текущий государственный контроль осуществляется в течение всего периода функционирования подконтрольного органа - например, проверка соответствия предприятий общественного питания санитарно- эпидемиологическим требованиям или наблюдение за техническим состоянием эксплуатируемых средств общественного транспорта.

Последующий государственный контроль осуществляется после принятия решения или совершения действия подконтрольным органом. Оцениваются не только соответствие решения или действия требованиям действующего законодательства, но и целесообразность, обоснованность и эффективность предпринятых действий. Например, последующий контроль осуществляется органами прокуратуры при проверке деятельности следователя в ходе проведения следствия по уголовному делу.

В зависимости от характера полномочий субъекта, осуществляющего государственный контроль, различают: контроль Президента РФ; контроль органов законодательной власти; контроль органов исполнительной власти; контроль органов судебной власти.

Контроль Президента Российской Федерации в сфере управления осуществляется в двух основных формах.

Непосредственный контроль Президента РФ. Он осуществляется в области подбора и расстановки кадров на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ (представление кандидатуры Председателя Правительства РФ на рассмотрение и утверждение Государственной Думой, назначение на должность руководителей министерств и ведомств, высшего командования Вооруженных Сил России, высших должностных лиц субъектов РФ и др.). 3

Президентский контроль через соответствующие президентские структуры:

Администрацию Президента РФ, важнейшей задачей которой является обеспечение контроля Президента РФ за деятельностью органов исполнительной власти РФ;

Контрольное управление Президента РФ, которое, являясь структурным подразделением Администрации Президента РФ, осуществляет свои функции и полномочия в соответствии с планами контрольных проверок или на основании отдельных поручений Президента РФ и руководителя его Администрации.

По результатам проверок Управление вправе вносить на рассмотрение Президента РФ свои предложения, направлять соответствующие материалы в Прокуратуру РФ и в различные контрольные органы РФ.

Контроль органов законодательной власти проявляется в том, что Государственная Дума: дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решает вопрос о доверии Правительству РФ, осуществляет контроль за деятельностью Правительства РФ по разработке федерального бюджета; заслушивает отчет о его исполнении.

В зависимости от органов исполнительной власти, осуществляющих контроль, и объему выполняемых полномочий, выделяют общий, внутриведомственный или отраслевой и надведомственный контроль.

Надведомственный контроль осуществляется для обеспечения единообразного решения комплексных задач, касающихся ряда отраслей управления. Данный вид контроля осуществляется органами межотраслевой компетенции, которые координируют и регулируют деятельность отраслевых органов управления, организационно им не подчиненных.

Кроме того, наделенные государственно-властными полномочиями надведомственного характера отраслевые органы также могут осуществлять полномочия по надведомственному контролю.

Внутриведомственный или отраслевой контроль осуществляется органами отраслевой компетенции в рамках одной системы. Отраслевой контроль представляет собой систематическую проверку деятельности органа управления, учреждения, организации в процессе повседневного отраслевого руководства.

Внутриведомственный контроль может быть общим, содержанием которого является проверка всей работы подконтрольного органа, предприятия, учреждения, либо специальным, когда осуществляется контроль одного из направлений деятельности. Контрольные полномочия соответствующих органов и должностных лиц регламентируются, как правило, актами, определяющими их компетенцию. В процессе внутриведомственного контроля разрешаются вопросы целесообразности расстановки кадров, эффективности методов руководства, соответствия принимаемых решений требованиям законодательства. 4