От чего зависит эффективность закона. Проблема эффективности правотворчества в свете современной политико-правовой теории управления обществом

Существует мнение о том, что момент принятия закона является кульминацией правового воздействия на экономические, социальные и иные процессы. Огромное количество принимаемых нормативных правовых актов (в том числе и законов) создает иллюзию правового регулирования общественных отношений.

Приходится констатировать, что многие нормы законов остаются бездействующими. Процесс реализации закона начинается не с момента принятия закона, а именно с действия закона. Только реально действующий закон может служить базой любой хозяйственной и административной деятельности.

В силу того что закон призван быть актом прямого действия, содержащиеся в нем нормы обращены непосредственно к государственным и общественным органам, должностным лицам и гражданам и должны использоваться ими на практике. Специальные правовые средства, обеспечивающие его реализацию, — обязательные компоненты любого закона. В случае отсутствия таковых средств нормы закона становятся декларативными, не способными эффективно регулировать общественные отношения. Таким образом, обеспечение эффективного механизма действия закона должно закладываться еще на этапе разработки законопроекта.

Широкое понимание законотворчества предполагает включение в него не только этапов официального внесения проекта, его обсуждения, принятия и опубликования, но и все этапы предварительной подготовки (в т.ч. прогнозирование и планирование законоподготовительной деятельности). Именно тогда закладывается основа дальнейшего качества закона. Этот этап включает в себя ряд последовательно осуществляемых видов работ.

Необходимо выявить экономические, социальные, политические и иные предпосылки действия закона. Для этого создается база фактических данных о состоянии дел в соответствующей области общественных отношений, изучается и накладывается суммарный, положительный и отрицательный опыт, проводится критический анализ полученной информации.

В этот период происходит сбор теоретических и эмпирических данных об общественных интересах и потребностях, наличия социальной проблемы, требующей правового решения. Исследуется вся совокупность социальных факторов законотворчества: экономических, политических, национальных, экологических, демографических, социально-культурных, обусловливающих потребность в правовом регулировании, на основании которой выявляется необходимость внесения коррективов в действующий закон либо принятия нового нормативного акта.

Уже на стадии принятия необходимо создать условия, обеспечивающие выработку юридически грамотного (как по содержанию, так и по форме) документа, который отвечал бы потребностям правового регулирования данной сферы общественных отношений и был бы жизнеспособным и эффективным.

Важную роль играет формирование научной концепции будущего закона. Для того чтобы закон в максимальной степени отвечал потребностям жизни общества, был эффективен, необходимо заранее разрешить круг проблем, касающихся его внутренней структуры, формы, места и роли в нормативной правовой системе.

На протяжении последнего времени мы наблюдаем постепенное снижение качества российских законов. Нельзя не согласиться с В.Б. Исаковым, который утверждает, что причины ненадлежащего качества законов коренятся в проблемах законотворческого процесса. Они напрямую связаны с проблемами подготовки и принятия законов. Сегодня необходимы синхронное совершенствование всего комплекса действующих предписаний, отмена и уточнение норм.

Проблемы законотворчества можно условно разделить на несколько сфер. Первый блок проблем, влияющих на качество закона, — это проблемы законодательной политики. Зачастую законы принимаются в спешке, большими блоками, которые формируются случайно, без необходимости учета всесторонности законодательного регулирования. Следует уйти от складывающейся тенденции решать все проблемы, часто сиюминутные, с помощью федерального закона.

Другой блок проблем подготовки и принятия законов связан с организацией законодательного процесса. Причинами отсутствия положительного результата законодательного процесса — принятия качественных законов — могут быть технический брак в работе комитетов и комиссий парламента, отсутствие сотрудничества правовых управлений либо политический брак, когда не достигнуто согласие между ведущими политическими силами.

Существуют еще и весьма серьезные проблемы организационного свойства. Речь идет о разнобое в законопроектной деятельности. Законопроекты готовит большое количество ведомств, далеко не всегда в полной мере подготовленных к этой деятельности. Их проекты, часто друг с другом не согласованные, подчас одновременно вносятся в законодательные органы.

В результате не обеспечиваются ни их доктринальная выдержанность, ни какое-то концептуальное единство. Непозволительно, чтобы государственные законопроектные работы велись несогласованно, не придерживаясь единой линии.

Еще один блок проблем законодательного процесса связан непосредственно с недостатками законодательной техники, проблемами языка, стиля, терминологии, классификации, кодификации и систематизации, причиной которых зачастую является отсутствие грамотных специалистов в области законотворчества.

Принимаемый закон должен отвечать таким требованиям, как: логическая последовательность изложения, взаимосвязь нормативных предписаний, максимальная компактность изложения, при глубине и всесторонности отражения содержания закона, ясность и доступность языка закона, точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых законодателем, сокращения до минимума количества законов по одному и тому же вопросу.

Одним из способов повышения эффективности законодательных норм является участие субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе, которое способствует отражению их интересов в федеральном законодательстве, одновременно влияя на его совершенствование и развитие. Именно поэтому необходимо тесное взаимодействие субъектов Федерации и центра при подготовке законопроектов.

На качество и эффективность закона влияет и состояние правовой науки в целом, и учет ее наработок при создании конкретного законопроекта. В процессе разработки любой нормы должны быть обоснованы следующие положения:

1) правильный выбор круга общественных отношений, подлежащих правовому регулированию;

2) определение цели правового воздействия;

3) своевременность разработки правовых норм;

4) установление адекватной формы нормативного акта;

5) принципы системного подхода;

6) оптимальность средств и методов правового регулирования;

7) соблюдение правил законодательной техники и другие.

Все эти факторы, не относящиеся непосредственно к содержанию нормативного правового акта, выступают важнейшими предпосылками для принятия эффективной правовой нормы.

Повышению качества подготавливаемых законов способствует их научная экспертиза. Важно обеспечить условия для внимательного и продуманного обоснования каждого законодательного решения.

Наука — генератор идей о развитии законодательства, целесообразных путях его совершенствования, дающий толчок законотворчеству на предзаконодательном этапе. Если научные исследования отстают либо предлагаются недостаточно подтвержденные рекомендации, то снижается уровень всей законодательной деятельности.

Поэтому необходимо привлекать специалистов, которые непосредственно занимаются предметом правового регулирования. Их теоретическое и практическое обсуждение вариантов содержания и структуры будущего закона должно способствовать выработке положительного результата.

При этом целесообразно также выявлять общественное мнение. Формы выявления общественного мнения могут быть различными: обсуждение концепции будущего закона на местах с привлечением ряда учреждений, общественных организаций, обсуждение в печати, по радио, по телевидению, рецензирование в научных учреждениях, отзывы и заключения министерств и ведомств.

Важнейшие законы могут быть вынесены на всенародное обсуждение, которое носит рекомендательный характер. В Советском Союзе институт всенародного обсуждения применялся. Сегодня такой способ незаслуженно забыт. Необходимо сохранение этой формы непосредственной демократии, так как референдум и всенародное обсуждение дают возможность гражданскому обществу влиять на законодательный процесс и корректировать его. В целях выявления общественного мнения оправданно введение консультативных референдумов.

В современных условиях повышению качества законов способствует планирование законотворчества. Эффективное планирование законодательных работ позволяет увидеть основные тенденции развития общественных отношений. Чем полнее и всестороннее законодатель сможет предвидеть будущее, тем эффективнее и долговечнее будет действовать принятый им закон.

Одной из причин возникновения проблем, связанных с организацией законодательного процесса, является неопределенность статуса нормативных правовых актов, определяющих порядок законодательного процесса. Речь идет прежде всего о Регламенте Государственной Думы, Регламенте Совета Федерации, регламентах законодательных (представительных) органов субъектов Федерации.

Все эти акты не имеют статуса закона, несмотря на важность вопросов, которые ими регламентируются. Уже давно назрела необходимость принятия закона о порядке разработки федеральных конституционных законов и федеральных законов, который охватил бы все этапы и стадии, по крайней мере, федерального законодательного процесса и предупредил бы наиболее часто возникающие ошибки.

В целях повышения эффективности норм закона необходимо устранить отклонения от закона и совершенствовать правоприменительную деятельность путем улучшения стиля управления, повышения правовой культуры граждан, улучшения судебной деятельности. Средствами дополнительного обеспечения эффективности норм закона могут быть четкая локальная регламентация, изменение режима использования материально-финансовых средств и, наконец, изменение, дополнение положений закона, отмена неэффективного закона.

Необходимо совершенствовать качественное содержание законов. Каждый закон должен содержать нормы о порядке реализации, гарантиях его исполнения и об ответственности граждан и должностных лиц за его неисполнение. Кроме того, в каждом законе либо в ином нормативном акте должны быть предусмотрены каналы прямой и обратной связи для своевременной корректировки норм. В противном случае хороший, эффективный и качественный законодательный акт превратится в свою противоположность.

Деятельность по достижению высокого качества законов и их правовых норм должна быть постоянной. Контроль и проверка качества актов должны осуществляться на стадиях не только разработки и принятия, но и реализации.

Шувалов Игорь Иванович - помощник Президента Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Вопрос эффективности правовых норм перестал быть в последние годы одним из наиболее обсуждаемых в правовой науке <*>. Это можно объяснить тем, что на Западе данная проблематика, будучи в теоретическом плане в основном исчерпанной, перешла в плоскость практической социологии, а в России, не будучи исчерпанной - в плоскость политики.

<*> См.: Никитинский В.И. Эффективность норм трудового права. М., 1971; Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов: Вопросы теории. Казань, 1975; Фаткуллин Ф.Н., Чулюкин Л.Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. Казань, 1977; Эффективность действия правовых норм. М., 1977; Эффективность правовых норм / В.Н. Кудрявцев и др. М., 1980.

См. также: Паластина С.Я. Проблемы изучения эффективности советского законодательства о браке и семье // СССР - Франция: социальные аспекты правотворчества. М., 1980. С. 64 - 70; Петрухин И.Л. Оптимальная норма права и ее эффективное применение // Там же. С. 100 - 105; Дюрягин И.Я. Право и управление. М., 1981. С. 122 - 145 (гл. 7 "Эффективность юридического механизма управления"); Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 245 - 252 ("Проблемы эффективности действия закона").

На рубеже XX - XXI вв. проблема, кажется, вновь привлекает к себе внимание, см.: Эффективность закона: Методология и конкретные исследования / Отв. ред. В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров. М., 1997; Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практическое и учебное пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 147 - 173 (гл. 5 "Прогнозирование эффективности норм права").

По ряду причин и прежде всего вследствие пересмотра некоторых теоретических установок применительно к постперестроечным реалиям России область исследования эффективности права приобретает особое значение для совершенствования правотворческой работы.

Независимо от усилий науки, законодатель обязан и сам предпринимать определенные меры, чтобы исключить собственные ошибки не через продолжительное время после издания акта, а еще во время правотворческого процесса. Он обязан институционализировать наблюдение за действием законов, чтобы вовремя подготовить их корректировку. Для подготовки этой институционализации наука может предложить методологический и фактологический материал, но она не в силах заменить саму институционализацию. Отсюда вывод: правотворческим органам следовало бы прежде всего (даже прежде чем заниматься подготовкой нормативных правовых актов) начать вести наблюдение за действием существующих законов (или же за отсутствием такого действия). Дать информацию об эффективности законов, об их влиянии на волю и сознание людей - значит во многом предопределить успех будущих правовых актов. В большой степени это имеет место или, точнее, должно иметь место в области управленческих решений, нормы которых правительство и ведомства сами издают и сами исполняют или следят за их исполнением. Они сами (например, противопожарные службы, ГАИ и т.д.) накладывают санкции за несоблюдение нормативных актов и исполняют эти санкции без обращения в судебные инстанции.

При анализе вопроса о социальной действенности закона предполагается выяснение прежде всего того, соблюдаются ли его нормы теми ответственными лицами, которым адресован этот закон. При этом очевидно, что причины неэффективности закона часто следует искать в нем самом: закон не может достичь преследуемой цели из-за своей ложной установки. Уже в этой взаимосвязи целесообразно не терять из виду тот факт, что сознательное или несознательное несоблюдение закона лицами, которым он адресован, является лишь одной из многих причин того, что закон не достигает своей цели.

Полнокровные исследования статистической повторяемости нарушений закона имеются лишь в уголовном праве, хотя этот вопрос представляет интерес и для других отраслей права. Впрочем, и в уголовном праве, при оценке так называемой латентной преступности, в значительной мере опираются на предположения. С уверенностью можно лишь констатировать, что при всех деликтах существует более или менее значительная разница между цифрой совершенных преступлений и цифрой наказанных за эти преступления. Размер этой разницы не может быть установлен точно. С определенной уверенностью можно говорить лишь о пропорциях. Так, специалисты знают, что латентные правонарушения по статьям, предусматривающим ответственность за убийства, достаточно низки, а при преступных оскорблениях, нарушениях правил уличного движения эти цифры относительно велики. На этом основано предположение, что уровень латентной правонарушаемости всегда увеличивается там, где шансы раскрытия и интенсивность преследования по отношению к нарушению незначительны, а индивидуальные мотивы нарушения особенно сильны. Кроме того, следует предположить, что деятельность одного правоохранительного аппарата никогда не бывает достаточной, чтобы достичь относительно высокого фактического действия норм права. Применение санкций почти всегда предполагает участие в этом граждан, прежде всего самого пострадавшего.

Уголовное право, в отличие от других правовых дисциплин, присовокупило к себе эмпирическую науку - криминологию, которая осуществляет наблюдение за действенностью принятых норм уголовного права. В уголовном праве, имеющем дело с определенными актами, на которые в зависимости от обстоятельств распространяются точно определенные санкции, легче и нагляднее иллюстрировать эффективность норм и выводить предложения для законодателя. Эмпирическая наука, которая сравнивает в других отраслях права реально происходящее с образцами поведения, зафиксированными в нормативных актах, и констатирует причины отклонений, вынуждена стремиться к продуктивному воздействию на правотворчество, если она не считает себя бесполезной. К сожалению, в существовании такой науки не особенно заинтересованы те, кто старается принятием нормативных актов удовлетворить свои собственные интересы за счет интересов общесоциальных.

В перспективе возможно и необходимо в целях повышения эффективности каждого нормативного акта наряду с криминалистической статистикой вести также статистику гражданских дел, рассматриваемых на основе соответствующих норм. Компьютерная техника позволяет теперь многое из того, что ранее невозможно было представить. Однако задачи теоретиков не упрощаются. Методология и методика всегда останутся в цене. Собственно, и криминология требует того же. Она охватывает лишь самые фиксируемые нарушения законного порядка, и в большинстве случаев только конечные звенья довольно длинных казуальных цепей. Первые звенья этих цепей находятся в других областях социологии и права, например в семейных, трудовых, жилищных и других отношениях. Там действуют свои нормы, и там обычно располагают лишь отдельными социологическими исследованиями, выводы из которых настоятельно требуют систематического обобщения. Без особых сомнений можно предположить, что существует разрыв между порядком, предусмотренным в законе, и реальным социальным порядком.

При исследовании условий и причин фактического бездействия норм закона следует проводить различие между индивидуально-технологическими, социально-психологическими и государственно-организационными факторами. Эта классификация имеет прагматическую ценность, так как позволяет творцу права лучше видеть, какие условия он должен закрепить нормативно, чтобы его воля нашла воплощение в поведении адресатов закона. То, что все три вида факторов в конечном итоге обусловливают друг друга, предполагается.

В каждой общественной системе имеются случаи поведения, противоречащего нормам. Причины этого разные. Это могут быть обстоятельства общесоциального плана (классовые антагонизмы, например); причины, обусловленные уникальной конкретной ситуацией; определенным индивидуальным предрасположением (психологические факторы); либо тем и другим, и третьим одновременно. Индивидуально-уникальные правонарушения общественно-политическими средствами невозможно устранить, можно лишь ослабить их проявления, например посредством страха перед наказанием. Иначе обстоит дело с теми причинами и мотивами, которые обусловлены общим состоянием системы общественных отношений.

Преступность вследствие нужды нельзя ликвидировать посредством страха перед наказанием, однако можно ликвидировать путем устранения самой нужды. Перед обществом и в конечном счете перед законодательными инстанциями ставится задача, с одной стороны, воспрепятствовать образованию социальных ситуаций, в которых возникают противоречащие нормам мотивации, и, с другой стороны, способствовать формированию мотиваций, соответствующих нормам закона посредством воспитания и других гуманистических средств. Только когда индивидуальные ценностные системы и индивидуальное сознание и самоуправление в значительной степени приближаются к системе узаконенных ценностей, когда фактическое поведение совпадает с поведением, фиксируемым законом, нормы этого закона удовлетворяют критерию эффективности. Самоуправление лишь в очень узких границах может быть эффективно заменено внешним управлением. Любой правопорядок держится до той поры, пока его требования соблюдаются добровольно. Если же у значительного числа индивидуумов возникают стимулы к противозаконному поведению (например, стимулы-причины увлечения наркотиками), соблюдение законов становится невозможным достичь также и посредством принудительных мер.

В интересах фактической действенности права общественная система должна давать некий простор для "нормальных" инстинктов, для "естественного эгоизма". Нельзя предъявлять чрезмерно высокие требования к индивидуумам, требуя от них отдачи, никак и ничем ее не компенсируя.

Наряду с индивидуальной мотивацией неправомерного поведения важнейшей причиной недейственности правовых норм являются требования неформальных норм, которые всегда образуются в каждой группе и прямо или опосредованно противостоят нормам закона.

Социальные нормы дифференцируются значительно сильнее, чем правовые, и ими допускаются неравенства большего масштаба. Они индивидуализируют поведенческие ожидания относительно лица и его роли. Холерику мы прощаем его вспышку гнева легче, чем флегматику, ибо реакция как раз вписывается в образ этого человека. Поведенческие ожидания стилизуются и типизируются под ролевые ожидания. В этом смысле "что дозволено Юпитеру, не дозволено быку" и наоборот. Премьер-министр может позволить себе больше и, с другой стороны, меньше, чем простой рабочий. Киноартист может неоднократно разводиться или иметь сожительниц, священник этого не может себе позволить. Артист должен быть похожим на артиста, священник - на священника, профессор - на профессора. Право, как известно, не должно в силу гарантированного Конституцией фундаментального положения о равенстве привязывать свои санкции к таким дифференцирующим людей ролевым ожиданиям. Государство делает это в гораздо более ограниченных масштабах, чем общество. Если кто-либо буянит на ночной улице в состоянии опьянения, то правовая санкция, применяемая к хулигану, одинакова, будь он депутатом или никому не известным бомжом. Фактическая же реакция участвующих в применении этой санкции полицейских, а затем и всего общества будет различна.

В узких, внешне изолированных сообществах одобрение или неодобрение, исходящее от группы, влияет на мотивы поведения сильнее, чем санкции общества или государства. То, что гангстеры живут по своим законам, создают свои субкультуры в тюрьмах, общеизвестно. Субкультуры - это антипорядки или, по крайней мере, побочные порядки вне сферы права.

Недобровольное вступление в субкультуру имеет место тогда, когда общество до этого вытолкнуло и дискриминировало соответствующих членов групп. Это касается всех субкультур непривилегированных членов общества. Если отбывшие наказания не находят более контакта с их прежним социальным окружением, они отправляются в общество других отбывших наказание, ищут плохого общества. Оно-то и развивает систему агрессивных антинорм. Нетерпимость общества к этим антинормам и его дискриминирующие санкции являются, в свою очередь, причиной неэффективности социальных норм.

Если групповые нормы согласуются с правовыми нормами, существование индивидуума в такой группе является гарантией фактической действенности правовых норм. Известна, например, социализирующая и также ресоциализирующая функция нормальных семей. Неформальные групповые нормы, которые оказывают отрицательное воздействие на действенность узаконенных норм, могут возникать также посредством временных и случайных группировок. Нормативный акт становится эффективным тогда, когда становится прогнозируемым коллективное поведение в определенной ситуации. Если у места производства строительных работ на автотрассе установлено ограничение скорости до 60 км в час, то целые колонны машин проезжают мимо со скоростью 100 км в час, и тот, кто хочет придерживаться предписанной нормы, сразу же получит неодобрительные звуковые и световые сигналы со стороны водителей машин, следующих за ним. Таким образом, группа адресатов установленного запрета может стихийно развивать "антинормы", обязательность которых в соответствующей ситуации окажется сильнее, чем официальные предписания. Коллективный деликт, как правило, пересиливает силу государственных запретов, поскольку наказание возможно всегда еще лишь выборочно. В качестве объекта анализа в этом плане подходит поведение толпы болельщиков на Манежной площади во время трансляции матча на первенство мира по футболу.

При слишком большой повторяемости деликта может произойти так, что правотворческий орган идет на уступки посредством декриминализации соответствующих отношений. Не так ли обстоит дело, например, с мужеложством? Не имел ли здесь определенное значение для устранения из УК соответствующей статьи в том числе и отмеченный фактор?

При этом всегда есть возможность эксплуатировать распространенное мнение, что иначе, дескать, можно сделать весь народ преступниками. По тем же практическим соображениям правонарушения из категории преступных переводятся в разряд административных нарушений общественного порядка и преследуются с помощью денежных штрафов, которые по воле правотворческого органа не должны носить характер уголовного наказания. Тем самым снижается и преступность.

Таким образом, на поведение индивидуума (в соответствии с нормой или вопреки норме) оказывает большое влияние поведение других. Норма очень быстро теряет фактическую действенность, если становится известно, что большинство ее не соблюдает. Так, возможно, происходит либерализация сексуальных отношений. Падение нравов в обществе меняет сознание и поведение людей. А поскольку право не может быть выше, чем культурный уровень (известная марксистская формула), законодатель вынужден пойти на декриминализацию определенных поступков. Разумеется, этому есть предел. В противном случае общество разваливается, данная социальная общность перестает существовать. Напротив, позитивное, законопослушное поведение лиц из круга собственных знакомых, из круга общения повышает фактическую действенность норм закона. Гражданин полагает, что другие лучше, чем он, и поэтому стремится быть не хуже других.

Есть и еще одна совершенно не решенная проблема. Она заключается в том, что во всех государственно-правовых сферах идет перемещение власти от одной структуры к другой и фактическая компетенция органов редко согласуется с той, которая определена в ходе правотворчества. Известен фактический перевес исполнительной власти по отношению к парламенту, менеджмента по отношению к акционерам и т.д.

Таким образом, общество, правотворческие органы и правоприменители оказываются перед фактом перемещения фактической власти. В процессе уголовного расследования и дознания, например от прокуратуры к органам МВД; в процессе правотворчества - от парламента к комитетам и комиссиям, от парламента - к партийным фракциям, от комитета - к его аппарату и т.д. Причины роста неформальной власти вопреки воле законодателя усматриваются в следующих явлениях:

1. в бурном росте информации;
2. в господстве иерархически расчлененного аппарата;
3. в личной близости к исполнительной деятельности;
4. в господстве "теневого" права и сращивании официальных структур с преступными группами, с лоббистскими формированиями.

Организационные факторы, которые оказывают влияние на действенность нормативных актов, по традиции отыскиваются в плоскости санкций за противоправное поведение. Однако этот угол зрения слишком узок. Управление соответствующими процессами должно начинаться раньше, необходимо пытаться воспрепятствовать возникновению противозаконных социальных норм и установок. Признанными условиями эффективности норм закона являются следующие: тяжесть санкции за нарушение закона, вероятность наступления ответственности, размер преимуществ законопослушного поведения.

Эмпирически полностью не выяснен вопрос о мотивирующей силе перспективных минусов и плюсов (генеральная превентивность). Бесспорным представляется, что интенсивность контроля за поведением является лучшим средством обеспечения эффективности норм, которые это поведение регулируют. Вместе с тем чрезмерная интенсивность связана с крайне нежелательными побочными последствиями, с тотальным полицейским контролем за гражданами.

Правовое государство ограничено в выборе средств, которые должны гарантировать действенность изданных государством норм. Речь должна идти о санкциях, точно и определенно сформулированных законом. Нельзя не заметить, что в правовом государстве имеет место растущая тенденция к увеличению вариантов санкций.

Формально-юридический результат реализации права и социальный результат - не одно и то же. Во всяком случае, тогда, когда за исходную посылку берут понятие социальной эффективности, имеют в виду конечные цели, преследуемые законодателем. Социально действенной была бы согласно этому норма, если бы она, будучи средством для достижения правотворческой цели, как это и было задумано законодателем, в результате своей реализации принесла бы те социальные последствия, к которым он стремился, и при этом не наступило бы никаких заметных последствий, которые явились бы незапланированными и нежелательными. Под таким углом зрения можно выделить следующие случаи социальной неэффективности законов:

1. Норма не достигает своей цели, если даже она соблюдается, так как занормированное поведение непригодно для достижения желаемого законодателем порядка. Пример: повышение учетной ставки не устраняет, а усиливает инфляционные тенденции, привлекая зарубежные деньги.
2. Регулирующее и превентивное действие санкций противоречит одно другому. Каждая норма, снабженная вознаграждающей и штрафной функцией, имеет регулирующее и превентивное действие. Если желательны обе функции, не возникает никакого отрицательного воздействия на социальную действенность. В большинстве случаев, однако, желательна лишь одна функция и планируется лишь одно действие. Выплатой денежных пособий на содержание ребенка законодатель может преследовать цели социальной компенсации для многодетных семей и повышения рождаемости. Норма не будет иметь нежелательных побочных последствий только при условии, что планируется и то и другое. При наложении наказания стремятся к превентивному действию норм, но стараются избежать дискриминации граждан, десоциализации, откровенной кары.
3. Побочные последствия и последствия отдаленного времени правовых норм оказываются в значительной мере вредными. Пример: равное наследственное право для всех членов крестьянской семьи ведет к раздроблению земельной собственности.
4. Имеются законы, которые с самого начала совершенно не нацелены на то, чтобы стать фактически действенными. Правотворческий орган изданием закона хочет достичь первично других социальных фактов, нежели те, которые могли бы наступить, действуй закон на самом деле. Есть законы символические; эти законы имеют лишь функцию декларирования, но не достижения социальных идеалов.

Особенно часто чисто символический характер без какой-либо связи с действительностью имеют конституционные положения о правах человека. Человеческое достоинство, свобода и равенство в различных правовых и социальных системах определяются, интерпретируются и реализуются совершенно различным образом. Они вполне подходят для того, чтобы ими злоупотребляли, оперировали как чистыми символами и показными вывесками, скрывающими совершенно иную действительность. Иногда это самоутверждение государства, иногда саморисовка, а иногда государство выставляет соответствующие нормы напоказ для маскировки действительных актов. Каждое государство утверждает, что оно является хорошим государством, называет себя демократическим, свободным, справедливым, социальным. И только когда каждому человеку предоставляется возможность отстоять свои права в независимом суде, когда суды могут проверить все нормы и решения государства, можно признать их больше, чем государственной саморекламой. Правда, процессы политического развития могут повернуться так, что законодатель, который никогда не брал соответствующие декларации всерьез, попадается на слове и вынужден претворять их в действительность. Да и конституционные суды делали практические выводы из декларируемых, чисто формальных или лишенных конкретного содержания положений права, о которых их создатели совершенно не думали.

Встречаются в практике и социально недейственные законы, не достигающие своих целей по той причине, что сам законодатель в большинстве таких случаев, руководствуясь политическими мотивами, создает лишь иллюзию желания достигнуть законной цели или преследует эту цель вопреки своей воле.

Существуют еще и компромиссные законы, они возникают в зависимости от обстоятельств как результат незавершенной борьбы политических сил. Сторонникам закона удалось добиться его принятия, противникам - предотвратить оснащение закона действенными санкциями. Такие процессы можно часто наблюдать в сфере экономического законодательства.

Нередко политический компромисс, лежащий в основе правотворческого решения, выражается в том, что применяются ничего не говорящие отсылочные "формулы", с помощью которых законодатель перекладывает решение проблемы на судью или администрацию. И если последние систематически перегружаются подобными неопределенными общими положениями, не предписывающими сколько-нибудь четкого решения по конкретному делу, а просто оставляющими проблему открытой, то тем самым исполнители, правосудие получают правовую основу для произвольных решений и псевдообоснований. В лучшем случае закон окажется неэффективным.

Таковы, например, дискреционные нормы в интересах "защиты правопорядка". Формула "защита правопорядка" оставляет нерешенным вопрос о том, в каких исключительных случаях может предприниматься соответствующее действие. Полицейский или судья, если им адресована такого рода оценочная норма, сами решают вопрос о целесообразности ее применения. И каждый из них имеет возможность вложить сюда собственные представления о целях нормы и ее применения.

Напрашивается вывод: правотворческий орган мало заботит эффективность издаваемых им законов, действия лиц, которым он адресует нормы. При анализе правотворческой практики создается впечатление, что посредством законодательного акта он часто лишь освобождает себя от политического бремени. Грубо говоря, нормотворческий орган не столько стремится к разрешению дела, сколько хочет "спихнуть" его, проявляя полное безразличие к тому, в какой степени принятый законодательный акт окажется эффективным. Имеет смысл проводить различие между побочными последствиями принимаемого акта и последствиями отдаленного времени. Законодатель при полном анализе фактов, на основе краткосрочного прогноза может в большинстве случаев немедленно установить побочные последствия и внести поправку в закон или исправить данное положение посредством принятия других законов. Что касается последствий отдаленного времени, то здесь возникают существенно более сложные проблемы. Последствия отдаленного времени (которые, впрочем, ввиду терминологической путаницы отождествляются с побочными последствиями), если они нежелательны, могут быть устранены со временем посредством внесения изменений в правовое регулирование, то есть целенаправленно с помощью правотворческих средств. Они сами являются следствием желаемого порядка, который по истечении продолжительного времени благодаря своему собственному развитию ставит новые проблемы. Прогресс медицины ведет к перенаселению, индустриализация - к хищнической эксплуатации природных ресурсов, развитие просвещения и высшего образования может при известных обстоятельствах иметь своим последствием избыток кадров с высшим образованием. Вряд ли можно всерьез считать, что от всего этого откажутся лишь для того, чтобы избежать последствий отдаленного времени. Более того, речь идет о том, чтобы заблаговременно обнаружить последствия отдаленного времени, чтобы они не застали нас врасплох, то есть своевременно запланировать изменения системы при некоторых обстоятельствах одновременно с мероприятием, которое "растворило" бы последствия отдаленного будущего. Характерным примером является изолированное применение медицины для народов слаборазвитых государств. Если бы одновременно с применением медицинских средств этим странам было бы оказано содействие в аграрном и индустриальном развитии, тогда эти проблемы никогда бы не стали настолько сложными и труднопреодолимыми. Выступления антиглобалистов в этом ракурсе становятся более понятными.

В связи с вопросами эффективности правовых норм актуальны проблемы качества законов и корректировки нормативных актов.

Если проанализировать работу Федерального Собрания России за последние годы, станет ясно: новых законов принимается меньше в сравнении с числом изменений и дополнений, вносимых в действующие законы <*>. Напрашивается вывод, что законодатель пристально наблюдает за действием законов, тщательно регистрирует результаты наблюдения и вовремя вносит изменения в принятые ранее законы. Но этот вывод будет ошибочным. В действительности изменения законов происходят в подавляющем большинстве случаев так же неконтролируемо и спонтанно, как и принятие самих первоначальных законов. Внесение изменений в законы происходит на основе тех же проблемных импульсов, которые ранее вызвали к действию подлежащий изменению закон. Недостает обобщения практики, не учитывается критика со стороны лиц, на которых закон распространяет свое действие. Более внимательное и систематическое наблюдение за действием законов, связанное с предоставлением обратной информации от правоприменительных органов в учреждение, занимающееся подготовкой законодательства, не только повысило бы качество и эффективность законов, но одновременно и способствовало бы решению целого ряда сложных проблем, обременяющих сегодня законодателя <**>. Обилие изменений, вносимых в законы, быстрая замена принятых норм затрудняют информирование тех, кому законы адресованы. От этого страдает и научная работа. Никогда нельзя быть уверенным, учтены ли в том или ином случае последние нормативные акты. Разумеется, громадную помощь в этом отношении оказывают КонсультантПлюс и другие известные информационные правовые системы. Проблема же состоит в том, что сам законодатель не вносит изменений в действующие акты, "сопредельные" с тем, в который только что внесли изменения.

<*> Такая закономерность еще в большей степени присуща тем обществам и государствам, которые давно пережили время реформаторства, в которых правовая система сложилась основательно и стабильность правовых отношений ценится высоко.
<**> В свое время во ВНИИСЗ велась картотека всех предложений по совершенствованию законодательства и юридической технике. Сегодня этот опыт следовало бы продолжить, благо компьютерная техника позволяет такую работу проводить более плодотворно.

Основные качества законодательства находятся в тесной связи с продолжительностью действия законов, с их надежностью. Нормативный акт, который действует лишь один день и затем подвергается изменению, не может выполнять возложенные на него функции, даже если он издан легитимной правотворческой властью. Из области правового регулирования должно быть исключено все сиюминутное. "Текущим образом" приспосабливающийся законодатель не выполнит свою задачу. Если социальные акты определяют правотворчество напрямую, без необходимого рассмотрения результатов анализа и учета критики, то само правотворчество становится излишним.

Требование пристального наблюдения за действиями законов, централизованной регистрации и использования результатов этого наблюдения привело бы в случае его осуществления не к более частым изменениям законов, а, напротив, к более стабильным законам. Кто, не задумываясь, принимает решения и действует, вынужден чаще менять свои решения и действия, чем тот, кто все обдумывает заранее и основательно. И в плане нормативной информации, и в плане юридической техники это только бы упростило, а не усложнило само правотворчество.

В этой связи мониторинг действующего законодательства становится не просто очередным модным новшеством <*>, а велением времени, мерой, позволяющей установить устойчивую связь между законодательной деятельностью и ее конечными результатами. Это позволит совершенствовать и развивать российское законодательство, сформировать адекватную концепцию законодательного обеспечения политики государства <*>.

<*> См.: Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение (Материалы Всероссийской научно-практической конференции 23 июня 2003 года). М., 2003.
<**> См.: Там же. С. 22 - 23 (из выступления С.М. Миронова).

Правопорядок рассматривается как определенное единство, как целостная система, в которой различные части взаимно уравновешиваются, а эффекты, вызванные в определенном месте как желаемые, в других местах могут вести к нежелательным побочным последствиям. Этим объясняется явление взаимозависимости частных случаев регулирования правопорядка. С учетом этого нельзя упускать из виду не только место и время внесения корректив, но и то, затрагивают ли они цели закона или же являются только средствами достижения целей.

Имеются стабильные законы и законы, в которые вносятся изменения. Какие из них более предпочтительны? Ответ на этот вопрос в самом общем виде только один: определенность в правовых отношениях на длительную перспективу создает уверенность в завтрашнем дне и дает стимул для активной правомерной деятельности. Однако следует отдать предпочтение тому закону, который сориентирован на оперативную модификацию в связи с изменением обстоятельств (проблемных стимулов), вызванных его принятием. Изменения в закон, кстати, могут вноситься в целях обеспечения системы общественных отношений в целом.

Закон суров, но это закон. Исправлять несправедливость, заложенную в самих нормах закона, вытекающую из его применения, совершенно невозможно. Невозможно, например, не наказывать главу семьи, совершившего разбойное нападение, на том основании, что из-за санкции по отношению к нему пострадает его семья.

Связи и взаимозависимости нормативных актов, реакции одного закона на другой, хотя и не выражаются в систематике законов, тем не менее имеются в наличии. Часто правотворческий орган стоит перед выбором, следует ли нежелательное побочное последствие, которое производит определенный закон, устранить в самом этом законе или внести поправки в другой закон. Существующие взаимозависимости нуждаются в систематическом исследовании. Для правотворчества такие исследования были бы прежде всего ценны под углом зрения его рационализации, так как могло бы оказаться, что корректирующие законы становятся ненужными, если нормативная причина, которая делает необходимой последующую корректировку, будет устранена уже в первоначальном законе.

Всякая деятельность бессмысленна, если она не приносит желаемого эффекта. Поэтому всегда актуален контроль за эффективностью правовых актов и, соответственно, за эффективностью правотворческой деятельности (они могут не совпадать). Юридическая и социальная эффективность не могут быть отождествлены, но и не могут быть изолированы друг от друга настолько, чтобы их критерии не пересекались. Теория правотворчества будет бесплодной, если не определить критерии ее эффективности.

Если вы начнете использовать эти 6 законов тайм-менеджмента в своей жизни, то получите фантастические результаты: «Проверено временем»

1. Закон Стива Тейлора: Порядок ваших действий сильно влияет на эффективность

Не надо заниматься рутинной работой, если в этот момент чувствуете прилив сил, бодрости и огромное желание творить. Сразу приступайте к своим большим проектам и делайте, делайте, делайте

И напротив, когда твоя энергия на исходе - попробуй заняться нудным и неинтересным перекладыванием стопок бумаг, интернет-серфингом и другими монотонными занятиями

2. Закон стагнации: При получении определённых результатов прирост эффективности снижается

Когда ты стремишься к какой-либо цели, особенно на начальном этапе - у тебя начинает что-то получаться, и главное в этот момент не расслабиться. Если остановиться или решить отдохнуть - тут же начнётся спад в эффективности

Вернуться к прежним результатам будет очень тяжело. Поэтому не стоит ждать до последнего, лучше постоянно шаг за шагом двигаться к результату. В таком случае у тебя не будет большого спада производительности и мотивации

3. Закон Генри Лаборита: У каждого человека есть склонность, талант, особенность делать то, что ему доставляет удовольствие

Если ты в полной мере следуешь этому закону, если на вопрос: «Работаешь?», ты говоришь: «Я не работаю, я занимаюсь любимым делом» - то это лучший вариант развития событий. Чаще всего люди работают на нелюбимых, даже противных им работах. Они ходят туда только за зарплатой, а потому не видят, что они могут зарабатывать на своем любимом деле

Естественно такие люди малоэффективны и время проходит мимо. Но в то же время в жизни бывает много ситуаций, когда просто необходимо что-то сделать, даже если это не нравится. И это того стоит, если ты идешь по своему пути, к своей мечте

4. Закон неподдельного интереса: Чем выше твой интерес к какому-либо делу или занятию, тем быстрее течёт время

Когда чем-то по настоящему увлечен, время летит незаметно. Здесь главное не забывать: даже, если дело тебе действительно интересно, не надо впадать в крайности

Всегда помни: куда ты идешь и что у тебя еще есть семья, твое тело, здоровье, друзья, отношения и сон в конце концов

5. Закон Паркинсона: На любую работу тратится именно столько времени, сколько вы на неё отвели

То есть, если ты решил, к примеру, написать статью за один день, то и писать ты её будешь один день. Ты можешь выделить под одно дело целый день, а можешь сделать 10 дел и более - в том случае, если точно запланировал конкретное время на выполнение каждого дела

На современном языке это значит ставить «дедлайн» на каждое дело. Как только ты начнешь использовать ограничение по времени, твое КПД увеличиться как минимум в два раза. А это значит, что сделанных дел и времени станет в два раза больше

6. Закон Паретто: 20 % ваших действий приносят целых 80 % успешных результатов

Все остальные дела, которые ты делаешь в течении оставшихся 80 % жизни приводят лишь к 20 % результатов. И эти 80 % дел, которые делают большинство людей забирают практически все активное время твоей жизни

20 % из всех твоих дел - есть самые главные дела в твоей жизни. Самое главное правильно их найти, выделить и делать каждый день...

Социологический анализ выявляет ряд разноприрод- ных факторов, оказывающих стимулирующее воздействие на формирование устойчивой тенденции к деви антному поведению в сфере налогообложения. Среди таких факторов можно выделить экономические, поли тические, правовые, организационные, мировоззренчес кие, или психологические. К экономической группе факторов относятся непомерная высота налогов, сла бая заинтересованность государства в развитии част ного предпринимательства, особенно в малых формах, к организационной - недочеты в организации и работе налоговых органов, слабое их обеспечение ресурсами, к правовой - нестабильность и неопределенность на логового законодательства, к мировоззренческой - на саждение достижительной идеологии и формирование на этой основе у части населения ситуации внутренне го конфликта, обусловленного невозможностью право выми средствами достигнуть требуемого материально го благополучия и социального успеха. Факторные ком плексы взаимосвязаны между собой и поэтому для их нейтрализации требуется система мер, объединенных в рамках специальной программы, когда общие меры социального порядка, организационные, правовые и спе циальные мероприятия смогут обеспечить социальное предупреждение налоговых правонарушений.

В данном случае мы видим, как реализуются иссле довательские возможности социологии законодательства по отношению к конкретным законам и их практическому применению.

Социологические исследования в области законода тельства различаются по степени сложности, будучи либо просто информационными, либо основанными на применении более сложных исследовательских техно логий, таких, как моделирование или опрос.

Моделирование представляет собой разработку соци ологом условной модели законопроекта и гипотетическое воссоздание ситуации, когда этот законопроект принят в качестве закона. Моделирование такой ситуации дает возможность предусмотреть возможные последствия при нятия соответствующего закона, как ближайшие, так и отдаленные, а также возможные встречные влияния, по пытки противодействовать его принятию, наложение и взаимодействие всех этих факторов в комплексе. Несом ненное преимущество моделирования состоит в возмож ности использования прикладных математических мето дов, что повышает уровень точности и доказательности прогнозов. Однако применяя эту технологию к социоло гии законодательства, необходимо помнить о сложности и многоплановости предмета исследования, о присущем этой сфере действии фактора неопределенности.

Метод опроса в сфере социологии законодательства является традиционным и широко применяется. В ос нове его лежит признание того факта, что если законопроект устраивает общественное мнение, то это свидетельствует о соответствии его реальным потребностям социальной практики. Справедливо считается, что если общественное мнение в ходе опроса склоняется к одоб рению того или иного законопроекта, у последнего боль ше шансов стать эффективным. Преимущество опроса как метода исследования применительно к социологии законодательства заключаются в том, что он позволяет выяснить мнение по поводу конкретного законопроекта различных социальных, половозрастных и этнических групп населения. Данные, полученные в результате опроса, могут существенно повлиять на принятие тех или иных законопроектов, разумеется, при условии, что законодатель примет их во внимание. Результаты игно рирования общественного мнения часто бывают пла чевными. Так, более 40% респондентов негативно оце нили перспективы принятия акта об амнистии, кото рый, тем не менее, в 1994 году был принят. Свое нега тивное отношение опрошенные мотивировали тем, что выход на свободу такого большого числа заключенных приведет к росту преступности. Эти опасения оправ дались: после амнистии показатели преступности в рос сийском обществе действительно возросли.

Как пишет Э.В. Тадевосян, «для развития новой России овладение хотя бы частью специалистов основами социологии права имеет большое научное, практически- политическое и воспитательное значение. Это связано прежде всего с тем, что страна переживает сложный и мучительный период перехода от тоталитарного беспра вия к демократии и гуманизму, период формирования гражданского общества и правового государства/где право будет выступать не как средство, инструмент власти узкой группы лидеров, позволяющее подавлять лич ность и общество, маскировать и легитимизировать волю этих лидеров, а как незыблемая основа всей общественной жизни и государственной политики, воплощающей всеобщие права человека, идеалы демократии и гуманизма. В таких условиях изучение социологии права призва но внести весомый вклад в утверждение высокой право вой и политической культуры общества и государства» 1 .

1 Тадевосян Э.В. Социология права как специфическая отрасль социологии // Социально-гумгнитарные знания. 2000. №2. С.117.

9.3. Проблема эффективности законодательства

Важнейшим показателем социальной полезности и необходимости закона является его эффективность. Эф фективность закона, согласно определению, приводи мому В.В. Лапаевой, это соотношение между целями содержащихся в законе правовых норм и результатом их реализации в социальной практике 1 . Иначе говоря, эффективность закона показывает, в какой степени его практическое применение приводит к реализации по ставленных законодателем целей.

Эффективность закона определяется взаимодействи ем трех следующих факторов. Во-первых, она зависит от содержания самого закона, от его соответствия ре альной социально-политической и правовой ситуации в обществе. Надуманный по содержанию закон, не отра жающий объективных обстоятельств, реальных социальных потребностей, обречен оставаться мертворожденным, поскольку не сможет оказать никакого влия ния на правовые отношения.

Вторым важным фактором эффективности закона выступает общий уровень правовой культуры граждан и их правосознания. Любая правовая норма более эф фективна в том обществе, где подавляющее большин ство населения привыкло уважать закон и руководство ваться им в своей практической жизни, знает и пра вильно понимает свои собственные права в их соотно шении с обязанностями. С этой точки зрения серьезной помехой для эффективного действия законов является феномен правового нигилизма - неверия населения в действенность и справедливость права как такового. В кризисные периоды жизни любого общества, когда

1 Лапаева В.В. Социология права. С. 209.

законодательная практика не поспевает за стремитель ными социальными переменами, действенность права неизбежно понижается, а уровень правового нигилиз ма, соответственно, возрастает.

Такова современная ситуация в российском обще стве, где традиционное сознание и правовая культура не являются «правовыми» в строгом смысле слова, норма тивные отношения воспринимаются довольно вариатив но, а правовое поведение населения зачастую нельзя назвать «законопослушным». Это обусловлено рядом причин: низкой правовой компетентностью граждан, их общей неинформированностью о своих правах и обязанностях; неукомплектованностью юридического корпуса, недостаточно высоким профессионализмом работающих юристов; противоречиями законодательного процесса в переходный период общественного развития; админист ративным правовым нигилизмом, проявляющимся в «войне законов», правовом лоббировании, игнорирова нии «неудобных» конституционных норм; слабостью пра воохранительной и судебной системы.

Две социальные характеристики нашего общества являются наиболее негативными в плане формирова ния демократической правовой культуры, высокого пра восознания и нормативного правового поведения граж дан. Это, в первую очередь, глубокая политическая и экономическая нестабильность, которая делает всякие формальные установления «временными» по своей сути и позволяет большинству социальных субъектов вос принимать их в довольно необязательном режиме. И, во вторую очередь, как неразрывное следствие нестабиль ности, - социальная напряженность, которая представ ляет эмоционально возбужденный фон развивающейся противоправности в поведении не только массовых, но и административных, и даже правоприменительных групп.

Во многом на эффективности права сказывается тра диционно присущий данному обществу тип правовой культуры. Так, например, для России в этом плане всегда было характерно признание приоритета совес ти, нравственности перед позитивным правом, о чем говорят приведенные нами выше данные социологичес ких опросов. Отсюда вытекает некоторая принципи альная недооценка права, закона как средства реше ния возникающих проблем.

В-третьих, социальная эффективность права в очень значительной степени определяется качеством деятель ности правоохранительных и правоприменительных ор- ганов. От компетентности работников этих органов, их неподкупности и честности, добросовестности и внима тельного отношения к людям зависит, в частности, об ратное отношение граждан к этим органам, уважение к ним, желание сотрудничать и помогать, или, наобо рот, восприятие правоохранительных органов как по тенциального врага и нарушителя их собственных лич ных прав. Недостатки и злоупотребления в работе пра воохранительных органов способствуют росту негатив ного отношения к ним, недоверия и враждебности, и, следовательно, стремлению искать помощи в случае необходимости где-то в другом месте, не опираться на право.

Эффективность действующих в обществе правовых норм можно оценить по существующим критериям. В качестве такого критерия, по мнению И.С. Самощен- ко, В.И. Никитинского, А.Б. Венгерова, следует исполь зовать показатель частоты применения законов, эффек тивность которых оценивается. Т. Гейгер и Э. Гирш предлагают оценивать эффективность правовой нормы через пропорциональное отношение количества фактов правомерного поведения к числу случаев про тивоправного. Согласно такому подходу получается, что эффективность нормы определяется исключительно ее влиянием на правовое поведение граждан.

Иногда в качестве критерия эффективности той или иной правовой нормы выступает степень действеннос ти ее практической реализации в деятельности право применительных органов.

Важнейшим показателем социальной полезности и необходимости закона является его эффективность . Эффективность закона, согласно определению, приводимому В.В. Лапаевой, это соотношение между целями содержащихся в законе правовых норм и результатом их реализации в социальной практике1. Иначе говоря, эффективность закона показывает, в какой степени его практическое применение приводит к реализации поставленных законодателем целей.

Эффективность закона определяется взаимодействием трех следующих факторов. Во-первых, она зависит от содержания самого закона, от его соответствия реальной социально-политической и правовой ситуации в обществе. Надуманный по содержанию закон, не отражающий объективных обстоятельств, реальных социальных потребностей, обречен оставаться мертворожденным, поскольку не сможет оказать никакого влияния на правовые отношения.

Вторым важным фактором эффективности закона выступает общий уровень правовой культуры граждан и их правосознания. Любая правовая норма более эффективна в том обществе, где подавляющее большинство населения привыкло уважать закон и руководствоваться им в своей практической жизни, знает и правильно понимает свои собственные права в их соотношении с обязанностями. С этой точки зрения серьезной помехой для эффективного действия законов является феномен правового нигилизма - неверия населения в действенность и справедливость права как такового. В кризисные периоды жизни любого общества, когда законодательная практика не поспевает за стремительными социальными переменами, действенность права неизбежно понижается, а уровень правового нигилизма, соответственно, возрастает.

Такова современная ситуация в российском обществе, где традиционное сознание и правовая культура не являются «правовыми» в строгом смысле слова, нормативные отношения воспринимаются довольно вариативно, а правовое поведение населения зачастую нельзя назвать «законопослушным». Это обусловлено рядом причин: низкой правовой компетентностью граждан, их общей неинформированностью о своих правах и обязанностях; неукомплектованностью юридического корпуса, недостаточно высоким профессионализмом работающих юристов; противоречиями законодательного процесса в переходный период общественного развития; административным правовым нигилизмом, проявляющимся в «войне законов», правовом лоббировании, игнорировании «неудобных» конституционных норм; слабостью правоохранительной и судебной системы.

Две социальные характеристики нашего общества являются наиболее негативными в плане формирования демократической правовой культуры, высокого правосознания и нормативного правового поведения граждан. Это, в первую очередь, глубокая политическая и экономическая нестабильность, которая делает всякие формальные установления «временными» по своей сути и позволяет большинству социальных субъектов воспринимать их в довольно необязательном режиме. И, во вторую очередь, как неразрывное следствие нестабильности, - социальная напряженность, которая представляет эмоционально возбужденный фон развивающейся противоправности в поведении не только массовых, но и административных, и даже правоприменительных групп.

Во многом на эффективности права сказывается традиционно присущий данному обществу тип правовой культуры. Так, например, для России в этом плане всегда было характерно признание приоритета совести, нравственности перед позитивным правом, о чем говорят приведенные нами выше данные социологических опросов. Отсюда вытекает некоторая принципиальная недооценка права, закона как средства решения возникающих проблем.

В-третьих, социальная эффективность права в очень значительной степени определяется качеством деятельности правоохранительных и правоприменительных органов. От компетентности работников этих органов, их неподкупности и честности, добросовестности и внимательного отношения к людям зависит, в частности, обратное отношение граждан к этим органам, уважение к ним, желание сотрудничать и помогать, или, наоборот, восприятие правоохранительных органов как потенциального врага и нарушителя их собственных личных прав. Недостатки и злоупотребления в работе правоохранительных органов способствуют росту негативного отношения к ним, недоверия и враждебности, и, следовательно, стремлению искать помощи в случае необходимости где-то в другом месте, не опираться на право.