Реферат анализ моделей государственной службы в зарубежных странах. Открытая» модель государственной службы Основные модели государственной службы зарубежных стран

Рассмотрим влияние политических систем, политических режимов и политических изменений на институционализацию и институциональную трансформацию государственной службы в разных национальных системах.

Данная исследовательская задача решается на примере трех групп стран: западных демократических государств с развитой карьерной бюрократией (континентальные страны Западной Европы), демократических государств с трудовой моделью госслужбы (англосаксонские страны) и советских (Китай) и постсоветских стран (Беларусь и Казахстан).

Первая модель интересна тем, что модель госслужбы имперской России строилась по образцу Франции и Германии, а в дальнейшем, в ходе институционализации государственной службы в постсоветской России именно эта модель взята за образец при создании законодательства. Однако вскоре под влиянием демократических процессов и постиндустриального развития этих стран произошли реформы, приведшие на сегодняшний день к практически полной трансформации традиционной карьерной бюрократии в указанных странах. В России эти процессы пока недостаточно осмыслены.

Вторая модель привлекает внимание последовательными усилиями правительств англосаксонских стран по внедрению государственного менеджмента в ходе реформ госслужбы. В данном направлении происходили в 2000-е гг. реформы и в России. В настоящее время государственный менеджмент как идеология государственного строительства подвергается существенной критике, поэтому важно понять стратегию мировых лидеров по трансформации данной идеологии в условиях современных тенденций.

Наконец, модель постсоветских стран включена в исследование по причине их экономической, исторической и территориальной близости к России. Все республики бывшего СССР попытались выстроить свои системы госслужбы, отталкиваясь от единой для них всех советской системы. Важно проследить траектории этих изменений на Евразийском пространстве.

Теоретическая концепция рациональной бюрократии наиболее последовательно реализована в континентальных странах Европы, где к середине XX в. выстроена закрытая (карьерная) модель государственной службы. При ней госслужащие получали специальное образование, были выделены в особую профессиональную группу. Их связывали с государством отношения службы и верности, они приносили присягу. Карьера госслужащего занимала всю жизнь; добросовестная служба гарантировала элитный статус, а прерывание карьеры не оставляло шансов начать ее заново, что обеспечивало высокую лояльность чиновников.

В рамках этой модели существовал ряд вариаций, зависящих от политической традиции. «Наполеоновские» страны (Франция, Италия, Испания, Бельгия, Люксембург, Нидерланды, Греция, Португалия) отличались сильной центральной властью, влиятельностью бюрократии, ее стабильностью, большим госсектором. «Германские» страны (Германия, Австрия, Швейцария) характеризуются распределением функций между центром и регионами, развитыми этическими регуляторами госслужбы. Скандинавские страны (Дания, Швеция, Норвегия, Финляндия, Исландия) характеризуются сочетанием менеджериальных и карьерных основ госслужбы, значительными полномочиями местных органов.

Во Франции правовую базу государственной службы составляют положения «Общего статута публичной службы». Государственная служба здесь долгое время была одной из самых многочисленных и стабильных в Европе. Статусом чиновника во Франции обладают служащие центральной администрации; администраций регионов; департаментов, коммун и их учреждений, которые имеют ранг и включены в штат. Выделяются политические назначенцы (категория А), специалисты (категория В), обеспечивающие специалисты (категория С) и работники бюджетной сферы (категория D). Специалисты составляют 56% численности госслужащих. Подготовкой кадров для государственной службы занимается Национальная школа администрации (ЭНА), основанная Ш. де Голлем. Это элитное учебное заведение, большинство выпускников которого становятся политиками, чиновниками, дипломатами, менеджерами крупнейших фирм.

Основная дискуссия сегодня ведется вокруг правового положения так называемых корпусов. Корпус представляет собой корпорацию госслужащих одной профессиональной группы. Границы между корпусами постепенно сближаются, но влиятельные профсоюзы чиновников препятствуют этому.

В 1990-е гг. происходила передача государственных полномочий на местный уровень и саморегулируемым организациям. Государственные предприятия переведены на рыночные инструменты хозяйствования; они стали создавать дочерние организации, персонал которых считается не госслужащими, а работниками коммерческого сектора.

Правительство Н. Саркози провело радикальные реформы: в 2007- 2011 гг. сокращены более 150000 должностей государственной гражданской службы, в 2011-2013 гг. еще 97 000. В 2013 г. госслужба насчитывала 5 млн человек, в том числе 2,2 млн государственных гражданских служащих, 1,6 млн муниципальных служащих и 0,97 млн человек медицинского персонала.

Была усилена подотчетность карьерной госслужбы политикам. Поставлена задача изменить правовой статус большинства госслужащих с публично-правового на контрактный. Изменения не коснулись верхнего уровня бюрократии. Реформы вызвали активное сопротивление большинства госслужащих. В 2010 г. 71% гражданских служащих заявили, что реформа ухудшила условия их труда 1 . Менеджеризация госслужбы преследует политические цели, но она расходится с традиционными ценностями госслужащих. Внедрение менеджерских компетенций в Министерстве по делам инфраструктуры Франции привело к тому, что в корпусе инженеров произошел резкий отток кадров в частный сектор. К настоящему времени не состоялось запланированное упразднение корпусов. Кадровый лифт застопорился: ранее талантливые выпускники административных школ поступали на технические должности и делали карьеру, в том числе выходили в политики. Теперь это невозможно: специалисты остаются специалистами, а на руководящие должности госслужбы приходят люди из бизнес-среды.

Несколько другая модель государственной службы сложилась в Германии. В государственном секторе работают чиновники, нанимателем которых является государство, и бюджетники, которые работают в государственных организациях. Одной из гарантий для чиновников (кроме политических назначенцев) является пожизненная занятость, а также высокое денежное содержание и пенсия. Имеются административные суды, которые разбирают только дела государственных служащих .

После Второй мировой войны оккупационные власти упразднили чиновничество, так как оно было тесно связанно с фашистским правительством. Однако уже в 1950 г. институт был восстановлен в ФРГ. В последние десятилетия количество чиновников постепенно сокращалось. Это было связано с приватизацией предприятий и реорганизаций госучреждений в полугосударственные агентства. В оставшихся государственных учреждениях и предприятиях назначались профессиональные менеджеры. Однако чиновники, которые остались в ведомствах, сохранили свой статус. Ныне действует около 4,5 млн служащих, в том числе более 500 тыс. на федеральном уровне, 2,5 млн на уровне земель и 1,5 млн на муниципальном уровне. Чиновники составляют 1,5 млн человек, в том числе 180 тыс. на федеральном уровне, 1,3 млн на земельном и 34 тыс. на муниципальном уровне. Конституционная реформа 2006 г. коснулась государственного сектора. Позиции профсоюзов госслужащих были ослаблены, пересмотрено федеральное и земельные законодательства. Госслужба земель получила единые стандарты пенсионного обеспечения и должностного положения служащих. Это же произошло и с чиновниками муниципального уровня.

Реформы последних лет коснулись как чиновников, так и бюджетников. Они были направлены на повышение прозрачности и стандартизации кадровых процессов. Однако до конца стандартизировать эту сферу не удалось, потому что специфичным для Германии является особое правовое регулирование статуса разных групп работников государственного аппарата (так называемая ведомственная кадровая политика).

Если говорить о малых странах Европы, то реформы в них не однотипны. Законодательство Бельгии о государственной службе является одним из самых консервативных 1 , в Швейцарии отменен лишь сам термин «чиновник» при практически полном сохранении самого явления, а в Швеции государственные служащие, кроме судей, в правовом отношении полностью приравнены к работникам коммерческой сферы .

Англосаксонская модель госслужбы присуща «Вестминстерской» политической системе. В Великобритании, Канаде, Новой Зеландии, Австралии, Индии госслужба является публичной или гражданской (public service, civil service), но не государственной (state). Госслужащими считаются все работники бюджетной сферы. Государственное управление отличают стремление к экономической эффективности; развитое местное самоуправление и значительное политическое влияние на деятельность администрации. Госслужба связана с партийным принципом (политический патронат ).

Открытая (трудовая) модель государственной службы, характерная для англосаксонских стран, в общем виде характеризуется: незначительными особенностями правового регулирования служебных отношений по отношению к трудовым отношениям; набором кадров на госслужбу путем открытого конкурса и на определенный срок (не пожизненно), упрощенной процедурой увольнения; оплатой труда в зависимости от результатов работы.

В Великобритании гражданская служба понимается как работа в центральном правительстве; в государственных органах и корпорациях; в органах местного самоуправления; в системе социального обеспечения, здравоохранения, образования. По уровню принимаемых решений служащие делятся на старших администраторов (высшие административные посты, составляющие не более 1% от общей численности служащих); средних и младших администраторов. В эту группу входит свыше 400 тыс. работников.

Реформа государственного управления в духе менеджеризма (NPM) началась в период правительства М. Тэтчер с программ «Действенность и эффективность» (1982), «Следующие шаги» (1988) г, «Гражданская хартия» (1993). На первом этапе (1979-1982) был сделан акцент на экономии расходов, сокращении числа служащих. Второй этап (1983-1986) связан с приватизацией; развитием финансового менеджмента; внедрением оплаты по результатам. На третьем этапе (1987-1993) продолжалось создание негосударственных агентств ради повышения качества публичных услуг.

Функции планирования были возложены на министерства, а остальные функции переданы коммерческим структурам. В 1990-е гг. появилось понятие QUANGOS (Quasi-Autonomous Non-Governmental Organizations) для обозначения негосударственных агентств, занятых исполнением функций, выведенных из ведения министерств. Они формируют иллюзию рыночной конкуренции в тех сферах, в которых реальная конкуренция отсутствует.

С принятием Акта о правительстве и о конституционной реформе в 2010 г. сформулированы принципы государственной службы: непартийность, профессионализм, конкурсные назначения и продвижение на основе заслуг . Акт ввел институт специальных советников и Комиссию по государственной службе, уполномоченную в сфере государственной кадровой политики и кадрового отбора. Сегодня наряду с министерствами и агентствами действуют общественные органы (Non-Departmental Public Bodies), в которых работают негосударственные служащие. Независимые агентства постепенно трансформировались в центральные государственные органы . Произошло сокращение расходов на госслужбу, хотя ее численность, включая персонал QUANGOS, увеличилась по сравнению с дореформенным уровнем . Однако количество людей, которые доверяют госслужащим в Великобритании, увеличилось в ходе реформ с 25% в 1983 г. до 53% в 2013 г .

В Австралии и Новой Зеландии реформы госслужбы проводились по британскому образцу, но еще более радикально. Функции управления госслужбой переданы Минфину. Внедрена система учета доходов и издержек, большинство функций приватизированы. Усиливается гибкость госслужбы и ее открытость. Происходит переход от пожизненного найма чиновников на краткосрочные эффективные контракты. Руководители отчитываются по показателям эффективности, закрепленным в контрактах, о реализации пунктов программы политического руководства. Это приводит к усилению зависимости госслужащих от политиков.

В Соединенных Штатах первоначально госслужба была открыта лишь для представителей высших классов. В 1883 г. законом Пендл- тнона введена система заслуг, расширившая доступ граждан к гос- службе на основе конкурсов. При «Новом курсе» Ф. Д. Рузвельта в 1939 г. госслужащим гарантирована равная оплата за равный труд и дополнительная оплата за стаж и выполнение показателей результативности служебной деятельности. Все госслужащие подразделяются на правительственных (руководители, сменяемые президентом), гражданских (профессиональные чиновники) и служащих общественного сектора (все лица, чей труд оплачивается из средств бюджета федерации или штата). Должности гражданских служащих классифицируются на высших руководителей (Senior Executives), младших руководителей (administrative), специалистов (professionals), обеспечивающих специалистов (technical), делопроизводителей (clerical).

В 1978 г. Дж. Картер подписал Закон о реформе государственной службы. Появилась Служба высших руководителей. В 1980-1990-е гг. республиканским правительством Р. Рейгана, а затем правительством демократов Б. Клинтона проводилось реформирование госслужбы в рамках концепции государственного менеджмента. По инициативе вице-президента А. Гора опубликован план (1993 г.) создания правительства, которое «будет стоить меньше, а работать лучше» (reinvention). Происходило делегирование ряда федеральных полномочий на региональный уровень.

В 2000-е гг. стала проводиться политика, позволяющая приспособить количество должностей к изменяющимся потребностям управления. Переход на срочные контракты не привел к реальной оплате по результатам труда. Большинство федеральных государственных служащих продолжают получать оплату в соответствии с тарифной сеткой. Население страны отрицательно оценивает итоги реформ, считая, что правительство «неэффективно, раздроблено и бюрократизировано» .

Численность госслужащих в США в 2010 г. насчитывала 1,6 млн человек, из которых около 6 тыс. высших руководителей. Основную долю составляют работники независимых агентств, переведенные в ходе менеджеристских реформ на срочные контракты. Кроме того, по подсчетам экспертов, еще от 5 до 10,5 млн служащих, формально занятых в негосударственном секторе, выполняют государственные задания через механизмы аутсорсинга и различные гранты. Это так называемая «скрытая рабочая сила».

Интересно рассмотреть, как оцениваются итоги реформ бюрократии последних десятилетий в экспертной среде.

В Великобритании, являвшейся пионером во внедрении принципов государственного менеджмента, совершенствование госслужбы было приоритетом всех правительств, действовавших в 1980-1990-х гг. Сочетание политической приоритетности, непрерывности и последовательной реализации позволяет оценить эффективность реализации программы реформ 1 . Эксперты указывают, что правительство Великобритании добилось успехов в повышении качества оказания публичных услуг, в том числе за счет их оценки потребителями. Однако попытки внедрения в данной сфере рыночной конкуренции не достигли успеха. В ходе децентрализации управления передача функций на нижний уровень достигала успеха при одновременной передаче источников финансирования, однако планирование и целеполагание эффективнее осуществлять централизовано. Также отмечено, что имплементация концепции NPM на практике носила скорее характер «политического давления и компромиссов, чем системного планирования» .

В США реформы 1990-х гг. строились на рыночных основаниях (клиентский подход, конкуренция, партнерство государства и бизнеса). При этом политическое руководство придавало большое значение оценке эффективности проводимых реформ. Еще в 1947 г. при Государственном департаменте было создано Бюро эффективности под руководством Д. Кеннана, а в 1961 г. внедрена система планирования, программирования и оценки бюджетной обеспеченности государственных программ (PPBS), позднее преобразованная в методику оценки государственных программ (PART) . С 2005 г. данные о результатах реализации программ и оказания услуг регулярно публикуются. Вместе с тем данные инструменты не приводят автоматически к повышению качества бюрократии, которое остается достаточно низким. Это свидетельствует о том, что реформа бюрократии - это не набор технологий, а процесс, связанный с широкими изменениями в обществе, которых непосредственно связан с политической системой . В современных условиях речь идет не о повышении эффективности существующих институтов власти, которые достигли своего предела, а о смене парадигмы государственного управления в целом.

В рамках настоящего исследования нами была разработана методика сопоставительного анализа реформ государственной бюрократии в различных странах. Мы исходили из того, что предметом госслужбы является реализация государственной политики в отраслях (сферах регулирования). Поэтому и сопоставление должно осуществляться в разрезе отраслей, перечень которых аналогичен во всех развитых странах. Политические изменения определяют содержание отраслевой политики и, соответственно, требования к структуре и численности бюрократии.

Методология предполагает анализ двух групп статистических данных. Первая группа содержит показатели социально-экономического развития (СЭР) анализируемых стран. Решено использовать в качестве источника материалы Всемирного банка, которые собираются для всех стран по единой методологии и ежегодно обновляются в открытом доступе . Данные Всемирного банка структурированы по отраслям экономики. Количество показателей для каждой отрасли достаточно велико (от 13 в сфере науки до 260 в экономическом планировании). Всего рассмотрено 2029 показателей.

Индекс СЭР рассчитывался для каждой отрасли по формуле (5.1):

где 1 а - отраслевой индекс СЭР для отрасли а; Х г, - значение показателя i в отчетный год; Х ь , - значение показателя i в базовый год; N - число учитываемых показателей.

Показатели второй группы характеризуют развитие госслужбы. Рассматривались работники, являющиеся госслужащими в каждой стране, то есть постоянный аппарат центральных органов исполнительной власти. Здесь использовались такие показатели, как численность госслужащих; их средний возраст и стаж; доля лиц с высшим образованием; количество функций государственных органов; уровень оплаты труда госслужащих.

Государственные органы распределены по отраслям регулирования. Основанием для отраслевой группировки органов послужила классификация показателей СЭР. Рассчитаны значения индекса развития госслужбы (5.2):

где I pa - индекс развития госслужбы в отрасли а; I - число показателей; Х 0 f , - значения показателя i для государственного органа о за год t; Т - общее число лет; N - число ведомств, осуществляющих управление в отрасли а.

Значения индексов рассчитаны для Великобритании, США и России.

Для Великобритании в период с 2010 по 2015 г. значение индекса развития госслужбы в среднем по всем отраслям составило 98,6%, среднее значение индекса СЭР составило 102,3%.

На рис. 5.1 представлено распределение значений обоих индексов. Можно заключить, что степень влияния центрального правительства на развитие отраслей в Великобритании не велика. Это подтверждается отсутствием значимых корреляций между индексами развития госслужбы и СЭР; налицо разнонаправленная динамика развития аппарата госслужбы и управляемых отраслей.

Рис. 5.1.

Снизились показатели развития в трех отраслях (промышленность, безопасность, здравоохранение), где индексы развития госслужбы выше средних, что указывает на неэффективное регулирование. Решение здесь может состоять в разгосударствлении промышленности и повышении эффективности управленческих расходов в здравоохранении и сфере безопасности. В остальных отраслях, кроме экономического планирования, органы местной власти и негосударственные организации (НГО), по-видимому, успешно справляются с управлением отраслями.

Это указывает на то, что реформы, начатые еще в эпоху М. Тэтчер, в настоящее время приносят свои плоды. Правительство консерваторов во главе с Т. Мэй, вероятно, будет придерживаться курса своих предшественников в реформе бюрократии.

В США средний индекс госслужбы за тот же период вырос на 22,4%, в то время как индекс СЭР лишь на 4%. Индексы развития госслужбы в отраслях имели разброс на роста на 80% до падения на 40%.

К неэффективным отраслям относится только промышленность (рис. 5.2). Пограничная эффективность у отраслей безопасности, здравоохранения, сельского хозяйства, строительства, торговли и социальной политики, где индексы СЭР не улучшились за пять последних лет. Налицо стагнация в большинстве отраслей американской эконо-

мики. С другой стороны, индекс развития госслужбы во всех отраслях, кроме четырех, выше среднего. У отраслевых органов управления существует значительный потенциал, однако индексы развития госаппарата в большинстве отраслей существенно расходятся с индексами СЭР, т.е. аппарат госслужбы не адекватен процессам в обществе. Все это указывает на необходимость трансформации государственной службы США, чтобы избежать деградации отраслей.

Рис. 5.2.

Это может происходить как в рамках традиционной административной парадигмы, так и в модернизационной парадигме, ориентированной на вовлечение общественности в принятие и реализацию государственных решений. Многие эксперты отмечают, что в Вашингтоне при последних администрациях сконцентрировалось много полномочий, с которыми он не в состоянии эффективно справляться. Выходом может стать новая волна приватизации, децентрализация и дерегулирование, по аналогии с реформами Р. Рейгана в 1980-е гг. Личность нового президента Д. Трампа позволяет предположить реализацию скорее второго сценария, хотя он, очевидно, и вызовет сильное сопротивление вашингтонской бюрократии.

В свою очередь, для России по той же методологии средний индекс СЭР составил 104,5%, т.е. наши отрасли развивались в темпе, сходном с американскими. Индекс развития госслужбы составил 96,2% (рис. 5.3). Выявлена статистически значимая (р = 0,0280) корреляция (53%) между значениями обоих индексов по всем отраслям, а по укрупненным отраслевым группам она достигает 90%, что говорит о существовании сильной положительной связи между развитием отраслей и соответствующих систем государственной службы в РФ. Количество отраслей, чьи показатели ухудшились по сравнению с базовым годом меньше тех, показатели по которым улучшились. Это вселяет оптимизм. При этом в трех «кризисных» отраслях наблюдается низкое развитие госслужбы. Видимо, рыночное саморегулирование в данных отраслях развито недостаточно, и для улучшения положения требуется укрепление отраслевого аппарата ФОИВ. Обращает внимание, что количество отраслей с высоким и низким значениями индексов развития госслужбы примерно равное, т.е. имеются диспропорции внутри госслужбы, что неблагоприятно.

Рис. 5.3.

Принципиально иная модель госслужбы существует в Китае.

Выделяются государственные кадры и государственные служащие. Государственные кадры являются должностными лицами, занимающиеся работой по общественному управлению. В данную группу входит около 30 млн работников. Категория «государственные кадры» включает руководителей и сотрудников государственных органов власти, партийных работников, офицеров, руководителей общественны организаций; специалистов; руководителей предприятий и учреждений.

Государственными служащими (численность 4,5 млн человек) считаются работники на штатных административных должностях в органах управления (Государственный совет, народные правительства, их рабочие органы). Милиционеры, судьи и прокуроры тоже являются госслужащими .

Законодательство устанавливает гарантии государственных служащих на социальное страхование, оплату, стабильную занятость, обучение. Центром подготовки госслужащих является созданная в 1993 г. Государственная административная академия. В последние годы повышается открытость процедуры приема на государственную службу 1 .

В марте 2006 г. Председатель КНР Ху Цзиньтао сформулировал правила нравственного поведения для представителей партийной и государственной власти. В ноябре 2013 г. на 3-м Пленуме ЦК КПК 18-го созыва было принято Постановление, предусматривающее ориентацию правительства на оказание услуг. Происходит перераспределение функций между партийными и государственными органами. Реформа предполагает, в частности, развитие классификации должностей, разделение партийной и государственной службы, усиление внимания к профессиональному развитию служащих на административно-исполнительных должностях. Сокращается количество государственных органов, многие функции переданы саморегулируемым и коммерческим организациям. При этом сокращения влияния партии не происходит: она сохраняет контроль над определением стратегии развития.

Это интересный пример последовательности в достижении приоритетов. Другие страны бывшего социалистического лагеря идут по иному пути. Корни госслужбы всех постсоветских стран восходят к общей модели. Со времени распада системы социализма каждое государство строит свою модель. Ряд стран пошли по пути заимствований, другие придерживались консервативного подхода к проведению реформ.

Попытки интеграции в наднациональную модель наиболее системно предпринимаются в странах Балтии и в Грузии, которые последовательно заимствуют англосаксонскую модель государственного управления в духе менеджеризма. Главной целью этих процессов является сокращение расходов на содержание государственного аппарата при одновременном повышении эффективности этих расходов. Идеология данных реформ строится на принципах «дешевого» и немногочисленного государственного аппарата, строго подотчетного общественности. В то же время в странах, имевших большую долю государственного сектора, что характерно для всех постсоветских стран, переход к данной модели происходит чрезвычайно болезненно, так как связан с высвобождением многих работников, закрытием и перепрофилированием предприятий и учреждений, увеличением безработицы и падением уровня жизни. Страны «новой Европы» продолжают радикальные реформы 1 , однако, как отмечают эксперты, национальная специфика накладывает свои ограничения, и реформы зачастую сводятся к поверхностным заимствованиям .

Другим примером интеграции в наднациональные модели является опыт государственного управления стран Средней Азии. Они двигаются в сторону традиционной модели, построенной на принципах жесткого централизма, патернализма, религиозных ценностей ислама 1 . Вопрос об экономической эффективности управления здесь, как правило, не ставится вследствие слабости традиций гражданского общества. Чиновничество сравнительно многочисленно, а его руководящее звено объединено тесными, в том числе семейными, связями с политическим руководством и бизнес-элитами.

Евразийская интеграция пока затрагивает вопросы организации госслужбы лишь отчасти. Если в сфере таможенных тарифов и национальных стандартов Россия, Белоруссия и Казахстан пришли к единству, то модели реформирования бюрократии к каждой стране свои.

Законодательство Казахстана о госслужбе оформилось в 1999 г. Государственная служба была определена как деятельность, связанная с реализацией должностных полномочий, не всегда носящих властный характер. Госслужба реализуется на общегосударственном уровне, так как Казахстан - унитарное государство. Органы управления регионов и населенных пунктов также входят в систему государственных органов, и там предусмотрена государственная служба. Должности госслужбы бывают политическими и административными, что характерно для большинства стран. В свою очередь, административные должности подразделяются на руководящие и не руководящие . Наряду с государственной службой, выделяется специальная, военная и гражданская служба. Госслужащими являются работники администрации, специальными служащими - депутаты и судьи, а гражданскими служащими - врачи и учителя в госучреждениях.

В свою очередь, в Беларуси действующий закон о госслужбе принят в 2003 г., однако единая система отсутствует, и каждый вид службы (военная, таможенная, дипломатическая, в судебных, законодательных, местных, исполнительных, контрольных органах) регулируется особыми нормами .

Страна унаследовала советское понятие руководящих кадров, к которым относятся все руководители в государственном секторе. В свою очередь, должности госслужбы бывают обслуживающими, функциональными, административными и руководящими. В отличие от России и Казахстана, правовой статус всех госслужащих в Беларуси, кроме военнослужащих, минимально отличается от работников бюджетной сферы.

Чтобы выявить более глубокие сходства и различия, выработана особая методология сравнительного анализа. Как и ранее для Великобритании и США, на основании данных официальной статистики собраны показатели, характеризующие социально-экономическое развитие и развитие госслужбы в каждой стране. Если для стран Запада интерес представляли результаты реформ, поэтому расчет индексов СЭР и развития госслужбы происходил на конец анализируемого периода, то для постсоветских стран важен весь процесс становления национальной системы госслужбы и на фоне динамики СЭР. Поэтому собраны данные за относительно длительный период с 2000 по 2015 г. За более ранние годы отсутствуют необходимые данные.

В данном случае анализировались не отраслевые системы, а гос- служба страны в целом на фоне общего хода СЭР. Большой объем анализируемых показателей агрегирован в небольшое число итоговых индексов с применением метода главных компонент, который является научно признанным подходом к выделению латентных факторов, определяющих поведение системы. Использован пакет статистической обработки данных Stata. Получены индексы СЭР и развития госслужбы для каждой страны.

Данные о развитии госслужбы анализировались по кругу должностей госслужбы в понимании национальных законодательств. Для сопоставления с Казахстаном и Белоруссией, где понятие госслужбы более широкое, чем в нашей стране, в России анализировались данные о федеральной гражданской службе, государственной службе субъектов РФ и муниципальной службе.

В период с 2000 по 2015 г. численность госслужащих в Казахстане увеличилась с 70,6 до 94,3 тыс. человек, т.е. на 34%, а средний возраст госслужащих повысился с 38 до 39 лет. Доля молодежи до 30 лет на конец периода составляла 25%, а средний стаж госслужащих увеличился с 9 до 11 лет; лиц с высшим образованием на госслужбе стало 90% (было 50%).

Рис. 5.4.

Рис. 5.5.

• --индексы социально-экономического развития;
• ----индексы развития государственной службы

Рис. 5.6.

• --индексы социально-экономического развития;
• ----индексы развития государственной службы

Таким образом, общая тенденция благоприятная. Это же можно сказать и о развитии казахстанской экономики. Среднедушевой ВВП увеличился в тот же период в 3,1 раза; по индексу человеческого развития (ИЧР) Казахстан в 2015 г. занимал 70-е место в мире, т.е. индекс вырост за 15 лет на 12%.

Численность госслужащих в Беларуси снизилась с 50 до 49 тыс. человек Доля молодежи составила 16% на конец периода, средний стаж вырос с 10 до 15 лет, а стаж свыше 20 лет имели 40% госслужащих, что указывает на застойные явления. Доля госслужащих с высшим образованием увеличилась с 60 до 93%. В сфере СЭР произошел рост среднедушевого ВВП в 3,1 раза, а по ИЧР страна занимала 53-е место в мире (рост - 17% за 15 лет).

Аналогичные данные проанализированы и для России. Объясненная дисперсия при расчете индексов по каждой стране находится на приемлемом уровне от 50 до 95%. Предложенная модель соответствует данным, а ряде случаев между переменными имеется почти функциональная зависимость.

На рис. 5.4-5.6 видно, что общая динамика индексов в трех странах в основном совпадает. Самая высокая корреляция между индексами в среднем на всем периоде наблюдается для России (80%), для Казахстана она равна 70%, для Республики Беларусь 50%. Все показатели являются по отношению друг к другу случайными величинами, но между ними есть статистические связи.

Более эффективной считается та национальная модель госслужбы, где существование тесной корреляции индексов сочетается с их поступательным ростом. Данные условия выполняются для Казахстана, так как в Республике Беларусь происходит снижение индексов, а в России слабая корреляция между ними.

На опыте Казахстана выявлены «точки роста», приемлемые для России 1:

• 1) применение программно-целевых методов под контролем Минфина;
• 2) централизованная система управления кадрами Агентством по делам госслужбы и Комиссией по кадровой политике, подчиненными президенту;
• 3) внимание к вопросам этического регулирования (Кодекс чести госслужащих, дисциплинарные советы);
• 4) реализация кадровой политики в масштабах всего государственного сектора, а не только органов власти.

Отдельным вопросом исследования является опыт политического управления государственной службой. Выявлено, что в большинстве стран, вне зависимости от их политической и экономической ориентации, существует один или несколько специально уполномоченных органов по управлению государственной службой (табл. 5.1).

Таблица 5 .7

Органы управления государственной службы ряда зарубежных стран

1 Kurmankulov A., Makhmutov В., Mamanova К., Kuanyshbayeva Z., Mussabekov М., Serickbayev A. Political Management in the Republic of Kazakhstan and Russian Federation: Comparative Analysis // Middle-East Journal of Scientific Research. 2013. № 13. P. 48-56.

Окончание табл. 5.1

выделяются четыре модели государственной гражданской службы:

Приведем характеристики основных моделей государственной службы:

1. "Закрытая" модель государственной гражданской службы.

В соответствии с "закрытой" моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы.

1) Субординационная организация системы государственной службы, подробная нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной службы.

2) "Закрытая" система подбора кадров на государственную гражданскую службу.

3) Высокий правовой и социальный статус государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности.

4) Сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего.

В дополнение к основным чертам "закрытой" модели государственной службы, модели, сложившейся, например, во Франции, присущи следующие черты:

1) Высокий уровень централизации, характеризующийся жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях;

2) Конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы

3) Элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет "образовательной монополии" нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;

современная модель германской государственной гражданской службы:

2) Разграничение компетенции в системе организация государственной гражданской службы по уровням управления.

3) Многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью.

4) Высокий социальный статус государственного гражданского служащего, существование института почетного чиновника.

5) Полноценная система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип "пожизненного назначения".

2. "Открытая" модель государственной гражданской службы.

Такая модель характерна для англосаксонских стран. Основные ее черты:

1) Отсутствие четко организованной системы нормативного правового регулирования служебных отношений.

2) Открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу.

3) Зависимость оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного гражданского служащего.

4) Упрощенная процедура увольнения.

Характерные черты модели государственной гражданской службы в США:

1) Высокая роль политических назначений в системе государственной гражданской службы.

2) Наличие "системы заслуг"; зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного гражданского служащего.

3) Упрощенные процедуры увольнения государственных гражданских служащих.

4) Высокая децентрализация системы государственной службы, что связано с наличием и федеральной государственной службы, и государственной службы субъектов федерации (законы субъектов федерации о государственной службе совпадают в общих чертах друг с другом и с законами федерации).

Конец работы -

Эта тема принадлежит разделу:

Социальная группа как объект управления. Групповая динамика

Культура это область деятельности связанная с самовыражением проявлением субъективности характера навыков умения и знаний.. организационная культура это те ключевые доминирующие ценности которые.. анализируя структуру организационной культуры выделяют три ее уровня поверхностный внутренний и глубинный..

Если Вам нужно дополнительный материал на эту тему, или Вы не нашли то, что искали, рекомендуем воспользоваться поиском по нашей базе работ:

Что будем делать с полученным материалом:

Если этот материал оказался полезным ля Вас, Вы можете сохранить его на свою страничку в социальных сетях:

Все темы данного раздела:

Социальная группа как объект управления. Групповая динамика
Социальная группа – это объединение людей связанных общими интересами, отношениями и имеющих общие нормы, ценности и традиции. Социальные гру

Технология самоменеджмента
Самоменеджмент – это система (технология) управления собой, управлением своим временем и эффективным использованием своей деятельности. С точки зрения определенной

Основные функции, этапы формирования организационной культуры
ОК - это определенный свод норм и правил ценностей, убеждений(гласных и негласных)принятых организацией. ОК включает не только глобальные нормы и правила, но и текущий регламент деятельности. Она м

Типология организационной культуры
Существует несколько подходов к типологии организационной культуры. I. Типология Г. Хофштеда. Г. Хофштед выявил высоко значимые различия в поведении менеджеров и специалистов разных

Сущность имиджа организации как элемента оргкультуры
Имидж фирмы - это система представлений целевых аудиторий о фирме. Целевые аудитории ведут себя по отношению к фирме соответствующим их представлениям о деятельности, надежности и ценностях фирмы о

Управление конфликтами в организации
Управление конфликтами – это целенаправленное регулирующее воздействие по устранению (минимизацию) причин, породивших конфликт, и по коррекции поведения участников конфликта с целью поддержания нео

Особенности этики деловых отношений на государственной службе
Профессиональная этика – это система нравственных, моральных, этических норм, регулирующих служебное поведение государственных служащих на основе принципов служения народу, обществу и государству,

Этика взаимоотношений в организации
ЭВ в организации (деловая этика, или этика бизнеса), сравнительно недавно получила место в системе российского бизнес-образования. Но отечественных разработок и учебников по данной дисциплине недос

Государственная и гражданская служба в системе государственной службы Российской федерации
Общее понятие государственной службы дается в ст. 2 Федерального Закона Российской Федерации от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ " Об основах государственной службы Российской Федерации". Под н

Реформирование государственной службы Российской федерации
В настоящее время идет фундаментальное реформирование института российского государства, затрагиваются вопросы, связанные с системой отношений, в которой государственный служащий взаимодействует, с

Государственная служба как профессиональная деятельность. механизмы профессионализации кадров государственной (муниципальной) службы
Федеральная государственная служба - профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органо

Поступление на государственную службу. Конкурсный отбор на замещение вакантной должности государственной гражданской службы
К основным принципам государственной кадровой политики, обозначенным в Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)» относятся принципы:

Эволюция и современные тенденции управления человеческими ресурсами

Принципы и методы управления персоналом
Управление персоналом - сфера деятельности руководящего состава организации, руководителей и специалистов подразделений системы управления персоналом, направленная на повышение эффективности работы

Профессиональные качества менеджера по управлению персоналом
Качества менеджера - это обобщенные, наиболее устойчивые характеристики, которые оказывает решающее влияние на управленческую деятельность. Это весьма сложные в психологическом плане образов

Система локальных нормативных актов в управлении социальным развитием в организации
Управление социальным развитием организации является дисциплиной, синтезирующей достижения экономики, менеджмента, социологии, психологии и других наук, предоставляющей специалистам инструментарий,

Система оценки персонала в организации
Оценка персонала представляет собой процесс оценки эффективности выполнения сотрудником своих должностных обязанностей, осуществляемый непосредственно руководителем. Оценка персона

Методы и технологии оценки персонала
Оценка персонала - это система выявления определенных характеристик сотрудников, которые потом помогают руководителю в принятии управленческих решений, направленных на увеличение результативности п

Организационно-правовые средства оценки персонала
План ответа: 1. Определения, основные понятия 2. Аттестация как технология оценки 3. Аттестация, как организационно-правовые средства оценки. Атте

Внутриорганизационное обучение как фактор развития персонала
Внутриорганизационное обучениевключает в себя получение новыми и действующими сотрудниками навыков, необходимых для успешного выполнения работы. В настоящее время все больше и боль

Развитие персонала в системе управления персонала
Развитие персонала – постоян. накопление проф. компетентности сотрудником.. Развитие персонала способствует обеспеч-ю постоян. соответствия уровня профессиональной компетентности работнико

Управление карьерой как фактор развития персонала
Развитие персонала-один из элементов УП, обеспечивающ. проф. рост сотрудников или персонала в целом. Основные цели: Подготовка и переподг. кадров, обучение современ.техноло

Работа с кадровым резервом как форма развития персонала
Кадр.резерв - сотрудники, представляющие особую ценность благодаря наличию высокого потенциала, возможностей передачи опыта, знаний и навыков другим. Зачисление в кадровый резерв происходи

Кадровая политика
КП - совокупность правил и норм, целей, которые определяют направление и содержание работы с персоналом. Уровни: Региональный - требует учета производственных., природных., национ

Мотивация и стимулирование в УП
Мотивация-совокупность внутренних и внешних движущих сил, которые побуждают человека к деятельности, задают границы, формы и придают направленность этой деятельности, ориентированную на достижение

Организация труда и ее роль в повышении эффективности труда на предприятии
Организация труда – это форма, в которой реализуются экономические результаты трудовой деятельности. Поэтому организация труда рассматривается как составная часть экономики труда. В услови

Нормирование труда различных категорий работников. Виды норм труда и нормативов. Изучение и измерение затрат рабочего времени
Нормирование труда представляет собой составную часть (функцию) управления производством и включает в себя определение необходимых затрат труда (времени) на выполнение работ (изготовление единицы п

Характеристика тарифной системы и ее роль в организации заработной платы
В основу тарифной системы положена совокупность нормативов, при помощи которых оплата труда дифференцируется в зависимости от сложности и условий работы, степени квалификации, качества труда работн

Формы и системы заработной платы. Особенности их приминения в бюжетном и внебюджетном секторе экономики
Оплата труда в соответствии со ст. 131 ТК РФ выступает в двух формах – в денежной и неденежной. Оплата труда в неденежной форме может производиться лишь в том случае, если это предусмотрено коллект

Инновации в материальном и нематериальном стимулировании
Основными элементами Инн-го управления трудом являются технологии создания инновационных систем материального и нематериального стимулирования, а также технологии управления организационными измене

Инновации в сфере организационного обучения
Основными задачами организационного обучения являются: 1.Внедрение современной организационной структуры и системы управления. 2.Внедрение современных систем упра

Характеристика и особенности организационно-структурных инноваций
План: 1. Внутренние структурные инновации. 2. Внешние структурно-управленческие инновации. Внутренние организационно-структурные инновации

Внешние организационно-структурные инновации
Под внешними структурными инновациями понимается изменение в организационном или управленческой структуре вне организации, приводящее к повышению эффективности деятельности материн­ской организации

Инновации в сфере комплектации персонала
План: 1. Инновации в сфере отбора персонала. 2. Инновации в сфере сокращения персонала. Инновации в сфере отбора персонала Отбор персонала - это н

Современные подходы в области управления персоналом определяют и ряд организационных инноваций в сфере кадрового отбора персонала
К инновациям относятся в сфере управления персоналом относят аутсорсинг. Аутсорсинг представляет собой технологию делегирования полномочий в сфере

Инновации в сфере сокращения персонала
Сокращение персонала в организациях любых форм собственности является довольно болезненным и непростым процессом. Как уволить сотрудника без ущерба для репутации фирмы.

Общая характеристика и особенности кадровых инноваций
План: 1. Основные цели и задачи кадровых инноваций. 2. Эффективность кадровых инноваций. Инновация - конечный результат внедрения новшес

Управление безопасностью труда в организации
Управление безопасностью труда - ряд мер со стороны управленческого персонала по обеспечению безопасности труда. Безопасные условия труда -

Опасные и вредные производственные факторы и меры защиты от их воздействия
Опасный производственный фактор – производственный фактор, воздействие которого на работающего в определенных условиях приводит к травме или к другому внезапному резкому уху

Аттестация рабочих мест и сертификация предприятий
Аттестация рабочих мест (АРМ) – это проверка состояния производственной среды, в которых рабочие и служащие выполняют свои должностные и функциональные обязанности. Основным

Обеспечение государственной службы высокопрофессиональными и ответственными кадрами – проблема нс только российская; ее решают все страны, но каждое государство – с учетом своих особенностей, применительно к конкретным задачам, на конкретном этапе своего развития.

Каждая страна накопила свой опыт решения кадровых задач, который может быть полезен и другим странам. Вот почему анализ зарубежной практики дает возможность определить, какой опыт, какие из концепций реформирования и в какой мере могут быть адаптированы в условиях современной России, позволяет лучше понять логику реформирования отечественной модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.

В настоящее время в научных кругах и среди юристов- практиков преобладают две точки зрения на приемлемую для России модель организации государственной гражданской службы. Одни считают необходимым следовать "открытой" англосаксонской модели государственной гражданской службы ("новый государственный менеджмент"). Другие – являются приверженцами "закрытой" модели государственной службы, характерной для стран континентальной Европы. "Закрытая" и "открытая" модели государственной гражданской службы подразделяются каждая еще на две модели в зависимости от формы государственного устройства: модель государственной службы в федеративных и унитарных государствах.

Таким образом, выделяются четыре модели государственной гражданской службы :

• 1) централизованная "закрытая" модель, реализуемая в унитарном государстве;
• 2) относительно децентрализованная "закрытая" модель, реализуемая в федеративном государстве;
• 3) относительно децентрализованная "открытая" модель, реализуемая в унитарном государстве;
• 4) децентрализованная "открытая" модель, реализуемая в федеративном государстве.

Приведем характеристики основных моделей государственной службы, основанные на данных современных исследователей.

В соответствии с "закрытой" моделью" сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется наличием следующих признаков :

• – субординационной организацией системы государственной службы, подробной нормативной регламентацией компетенции каждого уровня государственной службы;
• – "закрытой" системой подбора кадров на государственную гражданскую службу;
• – высоким правовым и социальным статусом государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности;
• – сложной процедурой увольнения государственного гражданского служащего .

В пределах этой модели приведем описание двух подтипов "закрытой" государственной гражданской службы в унитарном государстве (Франции) и федеративном (ФРГ).

Французская модель государственной гражданской службы

Она сформировалась в период Французской революции при Наполеоне I. Провозглашается открытость государственной службы, служение общественным интересам, создается система конкурсного отбора служащих, создаются специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладает тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, к кастовости служащих.

Современная государственная гражданская служба Франции получила окончательное оформление к 1945 г. В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы. Основными целями реформирования государственной службы являлось обеспечение демократичности и открытости. В 1946 г. был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором была установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличение его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы.

Реформы 1981 – 1983 гг. были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 г., содержащих положения общего статута центральной государственной службы. Краеугольными принципами организации государственной службы являются долговременная (до пенсии) деятельность в качестве государственного служащего, детальная регламентация его положения и функций на протяжении всей карьеры.

Ключевую роль в координации всей политики государства в сфере государственной службы играет Министерство государственной службы. Оно фактически является одним из важнейших подразделений секретариата Премьер-министра. Непосредственное руководство региональными государственными органами, которые возглавляются префектами и, на уровне муниципалитетов, мэрами, осуществляется во Франции Министерством внутренних дел.

Все государственные должности распределены по четырем категориям А, В, С и Д (в зависимости от уровня найма и объема выполняемых функций). Категория А объединяет штаты чиновников, имеющих высшее образование и исполняющих функции по разработке концепций и руководству (атташе, гражданские администраторы, преподаватели высших учебных заведений и т.д.). Чиновники категории В занимаются выполнением исполнительских функций и набираются из числа лиц, имеющих диплом бакалавров (административные секретари, контролеры, учителя и т.д.). Категории С и Д соответствуют практической работе, на которую принимаются лица со свидетельствами об обучении первого цикла и сертификатом о начальном образовании .

Для того чтобы стать государственным служащим, необходимо выдержать так называемый "внешний конкурс". Его условия детально регламентированы Министерством государственной службы. В ходе проведения внешнего конкурса количество претендентов на одно место достигает 20 и более человек, наблюдается тенденция к увеличению числа претендентов на одно место, что говорит о высоком авторитете занятия государственной службой.

Открытые конкурсы проходят на национальном уровне. Публикуется число и перечень вакантных мест, срок представления документов, их перечень и формы, место проведения конкурса. Документы сдаются через префектуры, где они проходят проверку на точность приведенных в них данных. После этого публикуется полный список всех претендентов, которые примут участие в конкурсе.

Экзамен делится на письменный и устный. Претендент, сдавший письменный экзамен, допускается к устному. Перечень вопросов, выносимых на экзамены, засекречен и определяется на национальном уровне. Подбор состава комиссии осуществляется по четко установленным правилам. Работают члены комиссии за плату. Комиссии запрещено вводить свои, произвольные вопросы на экзаменах. Если при проведении конкурсов не соблюдается какое-либо установленное законами требование, то итоги конкурсов могут быть аннулированы в судебном порядке.

Из системы внешних конкурсов исключен ряд должностей категории А, связанных с выполнением руководящих функций и занимаемых работниками, имеющими ранг гражданского администратора, для назначения которых необходим определенный стаж работы в соответствующих государственных органах, и, как правило, обязательно окончание Высшей административной школы .

Зарплата государственного служащего зависит от индекса, присвоенного корпусу (группе) должностей, к которой он относится, чина, размера национальной минимальной заработной платы, системы общих и специальных для каждого министерства премий и доплат (на питание, лечение, различные виды отдыха, оплату ухода за ребенком, лагерей для детей, различные пособия и т.п.). При распределении дополнительных льгот учитывается доход семьи. Сотрудники всей системы министерства или префектуры (и их пенсионеры, которые также пользуются данными льготами), регулярно через специальные печатные органы извещаются о положенных для них льготах и выплатах, об открытых конкурсах на те или иные должности.

Карьера государственного служащего неразрывно связана с систематическим прохождением "внутренних конкурсов". Каждый служащий проходит внутренний конкурс каждые полтора-два года и в зависимости от результата может рассчитывать на продвижение по служебной лестнице, повышение материального содержания и т.п.

Существует система подготовки и переподготовки кадров в префектурах, на межпрефектурном и национальном уровнях. Ее отличительной чертой является то, что набор в соответствующее учебное заведение, центр подготовки (повышения квалификации) осуществляется на конкурсной основе.

Основной причиной увольнения государственных служащих (с соблюдением установленной законом процедуры) является их профессиональная непригодность. Еще одним основанием для увольнения является доказанное обвинение в коррупции. Всего по этим основаниям ежегодно увольняется до 2500 человек из 2,5 млн государственных служащих. По политическим основаниям, в связи со сменой правительства, увольняется до 600 человек по всей Франции, но относится это к так называемым "политическим должностям" и должностям, на которых обеспечивается деятельность конкретного политического деятелям.

Таким образом, модели государственной службы, сложившейся во Франции, присущи следующие черты:

• 1) высокий уровень централизации, характеризующийся жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях;
• 2) конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы;
• 3) элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет "образовательной монополии" нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих.

• См.: Комментарии к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и законодательству "О гражданской службе зарубежных государств" / А. Ф. Ноздрачев и [др.]. М.: МЦФЭР, 2005. С. 449.
• См.: Комментарии к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" ... С. 544.
• См.: Комментарии к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" ... С. 546.

В иностранных государствах

«Открытая» модель характерна для англосаксонских стран. Основные ее черты:

1) отсутствие четко организованной системы нормативного правового регулирования служебных отношений;

2) открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу;

3) зависимость оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного гражданского служащего;

4) упрощенная процедура увольнения.

Государственная служба Великобритании. Данная служба является разновидностью рассматриваемой относительно децентрализованной модели. Приведем ее основные характеристики.

Современный облик института государственной службы в Великобри­тании во многом определили крупные административные реформы 1970- 1980-х гг. Для их подготовки был создан Комитет по реформе гражданской службы (Комитет Фултона), представивший правительству доклад, в кото­ром предложил принципиально новую модель гражданской службы - менеджеральную. Идея заключалась в том, чтобы перенять рациональные и эффективные методы руководства, используемые в бизнесе. В основу реорганизации гражданской службы положена американская модель адми­нистративно-государственного управления.

Проведение реформы началось в январе 1971 г. Первым этапом явилась отмена системы классов. Были образованы три основные группы чиновни­ков.

Первая группа старших политических и административных руководи­телей включает чиновников административного класса в ранге помощника заместителя, заместителя постоянного секретаря, постоянного секретаря. Входящие в данную группу ступени образуют вершину руководящего состава гражданской службы. Эти чиновники несут личную ответствен­ность непосредственно перед министром за руководство в своей области административно-государственного управления.

Вторая - административная - включает две ступени: ученик адми­нистратора и старший исполнитель. В компетенции административной группы находится большой круг вопросов - от координации деятельности государственного аппарата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей.

Третья группа объединяет профессиональных научных работников и технических специалистов. В нее входят ученые, архитекторы, инженеры, занятые проблемами образования и профессиональной подготовки чинов­ников. Создана также вспомогательная группа технических работников (чертежники, делопроизводители, выполняющие простую исполнитель­скую работу).

Менеджеральная модель государственной службы предполагает вовле­ченность административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и текущей политики министерств.

В соответствии с рекомендациями Комитета Фултона организационная структура министерств перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических задач. В министерствах появились отделы по пла­нированию политики. Их задача - следить за тем, чтобы текущие полити­ческие решения принимались с учетом долгосрочных перспектив. Появи­лась должность старшего советника министерства по вопросам политики. Он назначается министром из числа лиц, не принадлежащих к граждан­ским служащим (так называемых аутсайдеров). Министру предоставлено также

право нанимать на временной основе такое число экспертов, какое он сочтет необходимым.

Модель, предложенная Комитетом Фултона, близка к той, которая суще­ствует во Франции и США, где министр приводит с собой политических советников, образующих его кабинет. Члены кабинета уходят в отставку вместе с министром.

Наряду с этим продолжает существовать концепция нейтральности гражданской службы. Известный английский политолог Д. Гарнер сфор­мулировал эту концепцию так: «Гражданские служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить пра­вительствам, придерживающимся различных политических убеждений» .

Основное требование, предъявляемое к гражданским служащим, лояльность. Членство в «левых» партиях рассматривается как нарушение этого требования. Считается, что гражданские служащие «обязаны сохра­нять сдержанность в политических вопросах». Служащие низших ступе­ней должны получать специальные разрешения на участие в политической деятельности.

Набор на кадровую гражданскую службу входит в компетенцию Комис­сии по делам гражданской службы. Главное условие поступления - пись­менный экзамен общего типа, который основан на программах ведущих университетов - Оксфордского и Кембриджского. Именно эти универси­теты поставляют большую часть кандидатов на руководящие посты.

При наборе в административный класс (вторая группа чиновников) принимаются заявления от выпускников университетов (возрастной ценз - 20-28 лет), при наборе в третью группу формально образователь­ного ценза не существует, но рассчитывать на успех могут лишь те, кто получил образование, соответствующее программе экзамена.

Экзамен в административный класс включает три ступени: письменные доклады по общим предметам, тесты и интервью (в Управлении по отбору гражданских служащих и Управлении по окончательному отбору граждан­ских служащих).

Переподготовку гражданские служащие проходят в колледже, основан­ном в 1970 г., который работает под общим руководством Министерства по делам гражданской службы и строит свою работу, исходя из задачи усиления специализации в деятельности административного управления. В колледже обучаются служащие министерств, а также другие должност­ные лица, работающие в государственном секторе.

Продвижение по службе осуществляется в основных группах чинов­ников по-разному. Назначение административных и политических руко­водителей

производится Министерством по делам гражданской службы. При нем действует специальный отборочный Комитет по назначению руководящего состава гражданской службы. Комитет имеет конфиден­циальный список всего штата высших администраторов, составленный при помощи ЭВМ, куда входят данные об образовании, профессии, стаже и т.п. При Комитете есть специальная группа, которая занимается рассмо­трением вопроса о продвижении высших администраторов.

Для остальных чиновников существует практика ежегодных отчетов на уровне отдельных министерств. Каждый отчет составляет чиновник, стоящий на 1-2 ступени выше тех, в отношении которых отчет произво­дится. Отчеты сдаются в совет по продвижению министерства. Его члены назначаются министром, который принимает окончательное решение о повышении по службе выдвигаемых чиновников.

Английская система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях. Возможности перехода из одного министерства в другое и из одной группы в другую крайне ограниченны. Традиционно большее значение придается старшинству чиновников в министерской иерархии, а не их профессиональным заслугам.

Вся система найма, обучения и продвижения по службе организована таким образом, чтобы создать тип профессионального управленца, адми­нистратора широкого профиля. Известный английский политолог Д. Стил считает, что в Великобритании «специалисты» мало подходят для адми­нистративной работы . Такой вывод он делает из общего подхода к госу­дарственному управлению как процессу согласованного принятия решений между «специальными интересами», представленными в экспертных оцен­ках отдельных министерств, и «внешними интересами», выраженными в аргументации групп давления.

Преуспевающий администратор, подчеркивает Д. Стил, должен быть нейтрален к конкретной проблеме, но благодаря знаниям и опыту работы обязан находить баланс между различными интересами. Политические руководители министерств особо ценят подобных профессиональных управленцев («дженералистов» по британской терминологии). Известно, что лишь незначительное число министров являются специалистами по управлению в своей сфере деятельности, поэтому им нужны консуль­танты - должностные лица, которые могут трансформировать мнения экс­пертов в предложения и проекты, понятные министру.

Другим важным аргументом в пользу «дженералистов» в государ­ственном аппарате является тезис о том, что активное использование администраторов широкого профиля упрощает задачу общей координа­ции управления. Кроме того, «специалисты» не способны анализировать возникающие проблемы в широком контексте общих управленческих задач. Д. Стил обращает также внимание на то, что «дженералисты»могут обобщить опыт работы всего государственного механизма, только перестав выполнять экспертные функции в конкретных областях деятельности .

Вместе с тем в последние годы становится все больше сторонников усиления роли «специалистов» в административном управлении, ори­ентирующихся на американскую модель. Они считают, что современ­ная система государственного управления настолько усложнилась, что «дженералисты» не справляются с возросшим объемом задач, и большая доля времени экспертов уходит на то, чтобы изложить для них проблему в доступной форме.

Другой аргумент «специалистом» состоит в том, что чрезмерный акцент на совершенствование системы управления в целом идет в ущерб конкрет­ным направлениям и целевым задачам. В результате снижается эффектив­ность всей системы административно-государственного управления, т.е. круг замыкается.

Великобритании около 25% государственных чиновников - это специа­листы в различных областях права, экономики, науки и техники. Значение таких специалистов постоянно растет - они составляют около 60% руко­водителей подразделений государственного аппарата. Достаточно часто используется «интегральная иерархия», когда специалисты и администра­торы работают рука об руку под единым руководством высших чиновни­ков. Однако в целом «дженералисты» все же преобладают (75% общего числа чиновников в стране).

Исторически в Великобритании сложились четыре основные формы контроля над системой административно-государственного управления - парламентская, судебная, система административных трибуналов, инсти­тут парламентского уполномоченного.

Парламентский контроль основан на доктрине «министерской ответ­ственности». Смысл ее заключается в том, что министр, принимая на себя ответственность за деятельность своего ведомства, должен выйти в отставку в случае обнаружения упущений в работе министерства. Основанием для выхода в отставку является вынесение вотума недоверия палаты общин. Однако в обстановке сосуществования в парламенте двух партий, подчи­ненных партийной дисциплине, трудно представить ситуацию, при которой вотум недоверия выносится министру, защищенному правительственным большинством. Поэтому данная форма контроля сегодня неэффективна.

В отличие от Франции, где имеются специальные административные суды, рассматривающие споры между гражданскими служащими и госу­дарственными организациями, в Англии подобные дела подлежат юрис­дикции обычных судов. Собственно административного права как отдель­ной системы норм и принципов здесь не существует. Судебный контроль над административно-государственным управлением выводится из док­трины общего права. Юрисдикция судов основана на доктрине превы­шения полномочий: действие, совершенное в пределах

предоставленных парламентом полномочий, считается действительным, выходящее за эти пределы - недействительным.

В компетенцию парламентского уполномоченного входит рассмотре­ние действий министерств и ведомств при осуществлении административ­ных функций. Сфера его деятельности ограничена, и практическая польза института парламентского уполномоченного невелика.

В целом деятельность института государственной службы Велико­британии отличается достаточной эффективностью на всех уровнях, что в значительной мере определяется рациональностью современной менеджеральной модели, положенной в его основу. Отлаженный контроль над деятельностью чиновников всех уровней создает атмосферу высокой ответ­ственности в государственном аппарате. Представляется, что изучение опыта британского административно-государственного управления может оказаться полезным в ходе реформ института государственной службы в России.

Таким образом, государственную службу Великобритании характери­зуют следующие признаки:

1) в основу государственной службы положена «менеджеральная» модель, близкая к американской;

2) система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях;

3) в государственных структурах часто используется «интегральная» иерархия;

4) особая система административного права отсутствует, судебный кон­троль основан на доктрине общего права.

Государственная служба США. Характерной особенностью развития государственной службы США является то, что она начала складываться не на основе законодательства, а на политическом обычае. Это объясня­ется своеобразием социально-политической истории США, и прежде всего тем, что государственный аппарат формировался в период, когда правящие круги, стремясь создать крепкую центральную власть, не могли открыто противостоять ни силам, выступающим за укрепление власти штатов, ни массе американского населения, требующей последовательного проведе­ния в жизнь завоеваний буржуазно-демократической революции.

Вплоть до середины XIX в. в США не было издано ни одного закона, определяющего порядок комплектования служебного персонала федераль­ных учреждений. Каждое министерство руководствовалось собственными правилами, устанавливаемыми на основе так называемых «органических законов» (нормативных актов, учреждавших данное ведомство).

Развитию государственной службы США на основе политического обы­чая во многом способствовали особенности американского федерализма. Ввиду того, что Конституция США «умолчала» вопрос о построении государственной службы на местах, организация служебной деятельности чиновничества в управленческом аппарате штатов и местных органов стала прерогативой властей штатов и местного самоуправления.

Особое влияние на организацию служебной деятельности личного состава федеральных учреждений оказала «нормотворческая» деятель­ность первых президентов США, прежде всего Дж. Вашингтона, который имел возможность строить свою администрацию с самого начала без юри­дической на то основы, а также без практики предыдущих президентов. Он определил порядок назначений на государственную службу, сохраняв­шийся без каких-либо кардинальных изменений в течение первых четырех десятилетий формирования американской республики, наиболее важные элементы которого имеют силу и в настоящее время. «Нормотворчество» первых президентов оказало влияние и на организацию государственной службы в штатах и местных органах власти.

Дж. Вашингтон при формировании своей администрации исходил пре­жде всего из интересов господствующего класса. Он не изменил общей системы организации государственного управления, существовавшей в колониальный период. Методы деятельности государственного аппарата, принципы напора чиновников на государственные должности, а также место бюрократ ни н жизни общества оставались английскими и по форме, и по существу. Не менялась ни форма организации государственного управления, ни классовая направленность его деятельности.

При отборе кандидатов на административные должности президент руководствовался, прежде всего, личными качествами претендента и касто­выми признаками. Более подходящие кандидаты находились среди бли­жайшего окружения президента.

При отборе руководящего состава федеральных учреждений первым президентам приходилось считаться не только со своими симпатиями, но и с желаниями отдельных сенаторов, политических деятелей, крупных капиталистов и плантаторов. Ставя на высшую государственную долж­ность доверенных людей того или иного влиятельного лица, президенты США получали возможность политического маневрирования. Комплек­тование государственного аппарата превратилось в эффективное орудие борьбы с политическими противниками и в способ награждения друзей. Президент, придя к власти и используя свое право замешать высшие госу­дарственные должности, считал возможным уволить некоторую часть высших чиновников, поставленных на должность его предшественником, и назначить своих ставленников или же лиц, близких его политическим друзьям. Последние, в свою очередь, заранее рассчитывали на то, что, под­держав своего «патрона», они сумеют устроиться сами или устроить своих сторонников на «теплые местечки» в центральном аппарате или же в своих штатах и муниципалитетах. Эта форма заполнения государственных долж­ностей стала носить в американской практике наименование victor’sspoilssystem(«система патронажа»). Она получила повсеместное распростране­ние. Патронаж начали широко использовать губернаторы штатов, мэры и другие выборные должностные лица.

В конце XIX - начале XX вв. большую популярность получила точка зрения о необходимости введения в США «рациональной» модели государ­ственной

службы европейского образца. В 1883 г. в соответствие с Законом Пендлтона была введена единая система должностей, окладов и квалифи­кационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по victor’sspoilssystem. Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 г., который запретил им участвовать в изби­рательных кампаниях в любом качестве, а также использовать свое служеб­ное положение в интересах какой-либо политической партии 1 .

В 1960-1970-х гг. в США вновь доминирующей стала тенденция «поли­тизации» государственной службы.

В 1978-1979 гг. была проведена реформа государственной службы, в ходе которой был коренным образом изменен статус государственного служащего за счет введения принципов meritsystem(«системы заслуг»), введения регулярной аттестации и контроля результативности государ­ственных служащих. Была упорядочена также система органов управле­ния государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Была учреждена система формиро­вания высшей административно-политической элиты (Служба высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и для карьерных назначений (в 1994 г. она охватывала 7560 человек). В 1978 г. был принят Закон о гражданской службе, закрепивший резуль­таты проведенных реформ.

«Система заслуг». Эта «система» характеризуется следующими крите­риями:

1) набор на государственную службу должен производиться из числа квалифицированных лиц и по возможности из различных слоев обще­ства; отбор кандидатов и продвижение по службе должны осуществляться исключительно с учетом способностей, знаний и профессиональной под­готовки на основе справедливого и открытого конкурса, который обеспе­чивает всем равные возможности;

2) ко всем служащим и претендентам на занятие должности, незави­симо от их политической принадлежности, вероисповедания, националь­ного происхождения, пола, семейного положения, возраста или физиче­ских недостатков, должно проявляться справедливое и беспристрастное отношение при рассмотрении любых вопросов управления кадрами при полном уважении к их частной жизни и конституционным правам;

3) за равную работу должна быть обеспечена равная оплата с учетом как федеральных, так и местных ставок оплаты труда для служащих частного сектора, а для высококачественной работы должны быть предусмотрены соответствующие стимулы и поощрения;

4) все служащие должны отвечать высоким требованиям профессио­нального и должного поведения и заботиться об общественных интересах;

5) федеральная рабочая сила должна использоваться производительно и эффективно;

6) сохранение должностей государственными служащими зависит от результатов их деятельности; деятельность, не соответствующая уста­новленным требованиям, должна быть скорректирована; следует выявлять тех служащих, которые не могут или не желают улучшать качество своей работы в соответствии с установленными стандартами;

7) следует обеспечить эффективное обучение и подготовку служащих при условии, что такое обучение и подготовка имеют своей целью лучшую организацию работы и профессиональной деятельности;

8) служащие должны быть защищены от произвола, протекционизма или принуждения к осуществлению партийно-политических целей, слу­жащим запрещается использовать свое служебное положение или влияние для вмешательства в избирательную кампанию, или воздействия на резуль­таты выборов, или на выдвижение кандидатов во время избирательных кампаний;

9) служащие должны быть защищены от преследований за законное оглашение информации, которая, как обоснованно считают служащие, свидетельствует:

О нарушениях какого-либо закона, правила или постановления;

О неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосо­стояния или угрозы для безопасности общества (пар. 3301 титула 5 Свода законов США)

Законодательство достаточно четко формулирует понятие «запрещен­ная кадровая практика». Ответственные лица не имеют права".

1) проявлять дискриминацию в отношении какого-либо служащего или кандидата на занятие должности по признаку:

Расы, цвета кожи, вероисповедания или национального происхождения;

Физических недостатков;

Семейного положения или политической принадлежности;

2) запрашивать или рассматривать любую рекомендацию или заяв­ление, письменное или устное, касающееся любого лица, в отношении которого проводится разбирательство дела по кадровым вопросам, если такая рекомендация или заявление не основаны на личном знакомстве или на документах, представленных заинтересованным лицом, и если они не включают".

Оценку трудовой деятельности лица, его подготовки, способностей или общей квалификации;

Оценку характера, лояльности или профессиональной пригодности этого лица;

3) принуждать лицо к политической деятельности (включая предо­ставление каких-либо услуг политического свойства) или совершать дей­ствия против какого-либо служащего или кандидата на занятие должности в виде наказания за отказ этого лица осуществлять такую политическую деятельность;

4) вводить в заблуждение любое лицо или умышленно чинить ему препятствия в осуществлении им права на участие в конкурсе при найме на службу;

5) влиять на какое-либо лицо таким образом, чтобы оно отказалось от участия в конкурсе на замещение какой-либо должности с целью улуч­шить или ухудшить перспективы других лиц при найме на службу;

6) оказывать предпочтение или предоставлять преимущество, не пред­усмотренное законом, или применять особые правила или постановления в отношении какого-либо служащего либо кандидата на занятие должности (включая определение условий или характера конкурса либо требований к какой-либо должности) с целью улучшить или ухудшить перспективы других лиц при найме на службу;

7) назначать, нанимать или отстаивать назначение, наем на долж­ность в государственной службе, продвигать или отстаивать продвижение по должности либо повышать или отстаивать повышение в должности любого лица, которое является родственником ответственного должност­ного лица, если должность замещается к том органе, в котором работает ответственное должностное лицо;

8) совершать или отказывать в совершении кадровых действий в отно­шении любого служащего или кандидата на занятие должности в порядке наказания за;

Публичное оглашение информации служащим или кандидатом на занятие должности, которая, как обоснованно считает служащий или кандидат, свидетельствует: о нарушении какого-либо закона, правила или постановления; о растрате фондов, злоупотреблении властью либо о нали­чии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества, если такое оглашение специально не запре­щено законом, если такая информация не должна в соответствии с испол­нительным приказом президента оставаться в тайне в интересах нацио­нальной обороны или ведения международных дел;

Сообщение Специальной комиссии Совета по вопросам защиты «системы заслуг» или генеральному инспектору, регулирующему деятель­ность соответствующего органа, либо ответственному должностному лицу информации, которая, как обоснованно считает служащий или кандидат, свидетельствует: о нарушении какого-либо закона, правила или постанов­ления; о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосо­стояния или угрозы для безопасности общества;

9) совершать или отказывать в совершении действия в отношении слу­жащего или кандидата на занятие должности в виде наказания за реализа­цию права на обжалование, которое установлено законом, правилом или постановлением;

10) проявлять дискриминацию в отношении какого-либо служащего или кандидата на занятие должности. Тем не менее не запрещается соот­ветствующему органу принимать во внимание достоверность и обоснован­ность обвинений служащего или кандидата на занятие должности в совер­шении преступлений по законам любого из штатов, федерального округа Колумбия или Соединенных Штатов;

11) совершать или отказывать в совершении любого другого действия, если совершение или отказ в совершении такого действия нарушают какой- либо закон, правило или постановление, реализующие принципы «системы заслуг» либо непосредственно их касающиеся (пар. 2302 титула 5 Сводов законов США).

Специализированные органы по управлению государственной служ­бой. К ним относят:

Управление по делам государственной службы;

Совет по вопросам «системы заслуг»;

Специальная комиссия.

Во главе Управления по делам государственной службы стоит директор, назначаемый президентом по совету и с согласия Сената на четырехлет­ний срок.

В соответствии с законом директор управления наделен следующими полномочиями:

1) обеспечение точности, единообразия и справедливости в организа­ции деятельности управления;

2) назначение на должности в аппарате управления;

3) руководство деятельностью и контроль за деятельностью служащих управления, распределение обязанностей между служащими и структур­ными подразделениями управления, руководство организацией деятель­ности управления;

4) руководство подготовкой бюджетных запросов управления и распо­ряжение средствами управления;

5) осуществление, реализация и исполнение:

Правил и требований гражданской службы, установленных президен­том и управлением, а также законов о гражданской службе;

Других обязанностей управления, включая вопросы отставок по воз­расту и квалификации служащих, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции Совета по вопросам «системы заслуг» и Специального совета;

6) Контроль за исполнением законодательства;

7) Содействие президенту в подготовке таких правил гражданской службы, которые будут затребованы президентом по совету и с согласия сената на семилетний срок. К одной и той же политической партии могут принадлежать не более двух членов Совета. Последнее требование призвано обеспечить определенные гарантии политической беспристрастности в деятельности Совета. Председатель Совета назначается из числа его членов президентом по совету и с согласия сената.

Совет рассматривает жалобы и принимает решения по вопросам «системы заслуг» в организации государственной службы и запрещенной кадровой

практики. Решения Совета обязательны к исполнению всеми органами исполнительной власти и государственными служащими.

Совет проводит специальные расследования и ежегодно докладывает президенту и конгрессу о необходимых мерах по устранению запрещенной кадровой практики.

Специальная комиссия Совета по вопросам защиты «системы заслуг»формируется президентом по совету и с согласия Сената на пятилетний срок из числа лиц, допущенных к адвокатской практике.

Структура государственной службы США. Согласно теории и практики государственного управления США, в категорию государственных служа­щих включаются как должностные лица и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работники по найму (в том числе преподаватели государственных заведений, рабочие государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). В США государственным служащим {governmentemployee) или служащим общественного сектора {public, employee)в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штатов или местных органов власти. Смешивая в понятии «государствен­ный служащий» должностных лиц, обслуживающий персонал и работни­ков по найму, государствоведческая наука США преследует цель создать представление обо всех лицах, занятых в государственном секторе, как о едином социальном слое.

Государственный сектор США имеет структурные особенности, обу­словленные федеративным устройством страны. Поэтому все государ­ственные работники подразделяются:

На федеральных, т.е. тех, кто занят в учреждениях федерального пра­вительства;

Работников штатов, занятых в органах правительств штатов;

Местных, работающих на предприятиях и в учреждениях местной администрации (в графствах, муниципалитетах, округах).

В США под федеральным государственным служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации.

В основу организации федеральной государственной службы положено деление служащих на две категории - «конкурсную» и «патронажную».

Ко второй - те государственные служащие, которые назначаются на должности президентом единолично (помощники и советники прези­дента) либо по совету и с согласия сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т.д.). Кроме того, к числу «патронажных» отно­сятся те доверенные лица, которые

обеспечивают организацию работы глав федеральных органов исполнительной власти (советники, секретари мини­стров и т.д.).

Особый статус имеют государственные служащие так называемых «исключенных» (не подпадающих под общее регулирование) государ­ственных органов. К числу последних относятся Федеральное бюро рассле­дований, Центральное разведывательное управление (ЦРУ), иные органы «разведывательного сообщества», Генеральное отчетное управление и ряд других федеральных ведомств.

Законодательство делит государственных служащих на несколько кате­горий:

Карьерные государственные служащие, продвигающиеся по службе в соответствии с «системой заслуг»;

Государственные служащие, нанимаемые на определенный срок (до трех лет);

Государственные служащие, нанимаемые на срок действия чрезвы­чайных обстоятельств (но не более чем на 18 месяцев);

Государственные служащие на резервируемых должностях (пере­чень этих должностей ежегодно определяется Управлением по делам госу­дарственной службы в тех случаях, когда необходимо обеспечить полную политическую беспристрастность в ведении дел);

Некарьерные государственные служащие (занимающие главным образом «патронажные» должности) .

Должности государственных служащих. Они подразделяются на 18 категорий. Первые восемь категорий отведены техническим исполните­лям; с 9-й по 15-ю - среднему руководящему составу и вспомогательно­техническому персоналу высшей квалификации; с 16-й по 18-ю - высшему руководящему составу (в ряде министерств и ведомств, например в Госу­дарственном департаменте, установлены собственные табели о рангах).

Поскольку деятельность государственной службы определяется в основ­ном профессиональной квалификацией ее высшего звена, в дальнейшем изложении материала будем рассматривать, главным образом, законода­тельство о высшем руководящем составе государственной службы.

Согласно параграфу 3132 титула 5 Свода законов США, к высшему руководящему составу относятся служащие:

Руководящие ведомствами или структурными подразделениями органов исполнительной власти;

Ответственные за реализацию определенных программ или проектов;

Контролирующие, оценивающие или координирующие осуществле­ние задач, стоящих перед органами исполнительной власти;

Руководящие работой государственных служащих, не отнесенных к числу персональных помощников;

Иным образом выполняющие важные задачи принятия политических решений и осуществления функций управления .

Законодательство США достаточно эффективно решает задачу ограни­чения неконтролируемого роста высшего звена государственной службы. Общая ее численность не должна превышать 10 777 человек (пар. 413 Свода законов США). Устанавливаются должности высшего руководя­щего состава следующим образом. Каждые два года соответствующие органы исполнительной власти обращаются в Управление государствен­ной службы с заявками на утверждение общего числа высшего руково­дящего состава. В обосновании указываются не только предполагаемые характер и объем управленческих задач, но и предполагаемые бюджетные ассигнования на следующие два финансовых года. Управление государ­ственной службы проводит консультации с Административно-бюджетным управлением (входит в аппарат президента) и выносит решение по заявкам каждого из ведомств, корректируя их при необходимости. Решения Управ­ления государственной службы публикуются в «Федерал реджистер».

Установлены ограничения и в отношении других категорий государ­ственных служащих. В частности, общее число некарьерных государ­ственных служащих (заявки на утверждение этих должностей подаются ведомствами в Управление государственной службы ежегодно) не должно превышать 10% от общей численности высшего руководящего состава. А общее число государственных служащих, нанимаемых на определенный срок, и государственных служащих, нанимаемых на срок действия чрез­вычайных обстоятельств, не может превышать 5% от общей численности высшего руководящего состава.

Обязанности государственных служащих. В общих чертах они закре­плены в так называемом Кодексе этики государственной службы, утверж­денном резолюцией Конгресса США в 1958 г.

Каждое лицо, состоящее на государственной службе, должно:

1) ставить преданность высшим моральным принципам и государ­ству выше преданности отдельным лицам, партии или государственным органам;

2) поддерживать Конституцию, законы и постановления Соединенных Штатов и всех органов государственной власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения;

3) работать полное рабочее время за дневную оплату; прилагать необхо­димые усилия и старание к выполнению своих обязанностей;

4) стараться находить и применять наиболее эффективные и экономич­ные способы решения поставленных задач;

5) никогда не осуществлять дискриминацию путем предоставления кому-либо специальных благ и привилегий как за вознаграждение, так и без, и никогда не принимать для себя лично либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как средство воздействия на исполнение должностных обязанностей;

6) не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанно­стей, поскольку государственный служащий не может выступать как част­ное лицо, когда дело касается государственной должности;

7) не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с пра­вительством, если это противоречит добросовестн

В соответствии с «закрытой» моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется наличием следующих признаков:

1. субординационная организация системы государственной службы, подробная нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной службы;
2. «закрытая» система подбора кадров на государственную гражданскую службу;
3. высокий правовой и социальный статус государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности;
4. сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего.

В пределах этой модели приведем описание двух подтипов «закрытой» государственной гражданской службы в унитарном государстве (Франции) и федеративном (ФРГ).

Французская модель государственной гражданской службы . Французская модель государственной гражданской службы сформировалась в период французской революции при Наполеоне I. Провозглашается открытость государственной службы, служение общественным интересам, создается система конкурсного отбора служащих, создаются специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладает тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, к кастовости служащих.

Современная государственная гражданская служба Франции получила окончательное оформление к 1945 г. В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы.

Основными целями реформирования государственной службы являлось обеспечение демократичности и открытости. В 1946 г. был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором была установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличение его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы.

Реформы 1981-1983 гг. были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие закона от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих и закона от 11 января 1984 г., содержащих положения общего статута центральной государственной службы. Краеугольными принципами организации государственной службы являются долговременная (до пенсии) деятельность в качестве государственного служащего, детальная регламентация его положения и функций на протяжении всей карьеры.

Ключевую роль в координации всей политики государства в сфере государственной службы играет Министерство государственной службы. Оно является фактически одним из важнейших подразделений секретариата премьер-министра. Непосредственное руководство региональными государственными органами, которые возглавляются префектами и, на уровне муниципалитетов, мэрами, осуществляется во Франции Министерством внутренних дел.

Все государственные должности распределены по четырем категориям: А, В, С и Д (в зависимости от уровня найма и объема выполняемых функций). Категория А объединяет штаты чиновников, имеющих высшее образование и исполняющих функции по разработке концепций и руководству (атташе, гражданские администраторы, преподаватели высших учебных заведений и т.д.). Чиновники категории В занимаются выполнением исполнительских функций и набираются из числа лиц, имеющих диплом бакалавров (административные секретари, контролеры, учителя и т.д.). Категории С и Д соответствуют практической работе, на которую принимаются лица со свидетельствами обучения первого цикла и сертификатом о начальном образовании.

Для того чтобы стать государственным служащим, необходимо выдержать так называемый внешний конкурс. Его условия детально регламентированы Министерством государственной службы. В ходе проведения внешнего конкурса количество претендентов на одно место достигает 20 и более человек, наблюдается тенденция к увеличению числа претендентов на одно место, что говорит о высоком авторитете государственной службы.

Открытые конкурсы проходят на национальном уровне. Публикуется число и перечень вакантных мест, срок представления документов, их перечень и формы, место проведения конкурса. Документы сдаются через префектуры, где они проходят проверку на точность приведенных в них данных. После этого публикуется полный список всех претендентов, которые примут участие в конкурсе.

Экзамен делится на письменный и устный. Претендент, сдавший письменный экзамен, допускается к устному. Перечень вопросов, выносимых на экзамены, засекречен и определяется на национальном уровне. Подбор состава комиссии осуществляется по четко установленным правилам. Работают члены комиссии за плату. Комиссии запрещено вводить свои, произвольные вопросы на экзаменах. Если при проведении конкурсов не соблюдается какое-либо установленное законами требование, то итоги конкурсов могут быть аннулированы в судебном порядке.

Из системы внешних конкурсов исключен ряд должностей категории А, связанных с выполнением руководящих функций и занимаемых работниками, имеющим ранг гражданского администратора, для назначения которых необходим определенный стаж работы в соответствующих государственных органах и, как правило, обязательно окончание Высшей административной школы.

Зарплата государственного служащего зависит от индекса, присвоенного корпусу (группе) должностей, к которой он относится, чина, размера национальной минимальной заработной платы, системы общих и специальных для каждого министерства премий и доплат (на питание, лечение, различные виды отдыха, оплату ухода за ребенком, лагерей для детей, различные пособия и т.п.). При распределении дополнительных льгот учитывается доход семьи. Сотрудники всей системы министерства или префектуры (и их пенсионеры, которые также пользуются данными льготами) регулярно через специальные печатные органы извещаются о положенных для них льготах и выплатах, об открытых конкурсах на те или иные должности.

Карьера государственного служащего неразрывно связана с систематическим прохождением «внутренних конкурсов». Каждый служащий проходит внутренний конкурс каждые полтора-два года и в зависимости от результата может рассчитывать на продвижение по служебной лестнице, повышение материального содержания и т.п. Существует система подготовки и переподготовки кадров в префектурах, на межпрефектурном и национальном уровнях. Ее отличительной чертой является то, что набор в соответствующее учебное заведение, центр подготовки (повышения квалификации) осуществляется на конкурсной основе.

Основной причиной увольнения государственных служащих (с соблюдением установленной законом процедуры) является их профессиональная непригодность. Еще одним основанием для увольнения является доказанное обвинение в коррупции. Всего по этим основаниям ежегодно увольняется до 2500 человек из 2,5 миллионов государственных служащих. По политическим основаниям, в связи со сменой правительства, увольняется до 600 человек по всей Франции, но относится это к так называемым политическим должностям и должностям, на которых обеспечивается деятельность конкретного политического деятелям.

Таким образом, модели государственной службы, сложившейся во Франции, присущи следующие черты:

1. высокий уровень централизации, характеризующийся жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях;
2. конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы:
3. элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет «образовательной монополии» нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих.

Современная модель государственной гражданской службы Германии . Становление современной государственной службы Германии связано с вступлением в силу Основного закона Федеративной Республики Германия 23 мая 1949 г. Конституция ФРГ положила конец поддерживаемой оккупационными властями тенденции расщепления единого института государственной службы на разрозненные службы земель и восстановила традиционные принципы немецкой профессиональной службы, имеющей длительную историю развития, начало которой приходится на первую половину XVIII в.

Понятие «государственная служба» охватывает с функциональной точки зрения все виды деятельности по выполнению государственных (публичных) задач, а с точки зрения работы с персоналом - все виды общественных отношений в сфере государственной службы, существующие между отдельными личностями и носителями публичного права в качестве работодателя (патрона).

Различные публичные задачи в государственных органах, а также в органах и учреждениях публичного права выполняются не только профессиональными государственными служащими (чиновниками), но и служащими, и рабочими. Таким образом, деятельность в сфере государственной службы может быть основана как на государственно-правовом акте о назначении на должность (чиновники), так и на служебном договоре на основе частного права (служащие, рабочие). Поэтому понятия «чиновник» и «служащий» в Германии не совпадают.

Судьи, учитывая их независимое положение при выполнении ими функций в области юриспруденции, занимают особое положение. Оно определяется законами о судьях федерации и земель в соответствии с правовым статусом государственного служащего (чиновника).

Все наиболее важные функции, связанные с выполнением государственных задач, осуществляются профессиональными государственными служащими чиновниками. В Основном законе (от. 33, и. 4) предусматривается, что «осуществление властных полномочий в виде постоянной задачи, как правило, должно поручаться лицам, состоящим на государственной службе и связанным узами публично- правовых отношений службы и верности». Конституционная оговорка «как правило» означает, что не исключается выполнение подобных задач и служащими. Предпочтение, отдаваемое при этом чиновникам, основывается на тенденциях развития в течение нескольких столетий, ведущего от «слуги князя» в системе абсолютной монархии к «слуге государства», долг которого заключается в верности и повиновении по отношению к государству, а не к отдельному лицу.

Основной закон ФРГ правовое регулирование общественных отношений в области государственной службы предоставляет особым законам, устанавливая только принципы формирования и функционирования государственной службы. Важные положения, касающиеся института государственной службы в Германии, содержатся практически во всех разделах Конституции. В своей совокупности они составляют основы, на которых строится все законодательство о государственной службе ФРГ. Эти основные положения Конституции предписываются федеральному законодателю и администрации федерации и земель.

Статьи Конституции ФРГ (1-19), регламентирующие основные права, несомненно, признаются непосредственно действующими в системе государственно-служебных правоотношений. Согласно ч. 3 ст. 1 Конституции «...основные права обязательны для законодательной, исполнительной власти и правосудия как непосредственно действующее право». Однако их осуществление может быть ограничено, если это потребуется для того, чтобы сохранить функции профессиональной государственной службы. Основанием ограничения конституционных прав является закрепление в ч. 4 и 5 ст. 33 Конституции принципа профессиональной государственной службы.

Если Конституция гарантирует институт государственной службы, то это означает, что государственно-служебные отношения с их особой структурой обязанностей являются составной частью конституционного порядка, как и сами основные (конституционные) права.

Важное значение для организации и функционирования государственной службы Германии имеет ст. 33 Основного закона.

Ч. 2 ст. 33 Конституции ФРГ устанавливает равный доступ граждан во все государственные органы. Она предусматривает, что «каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями, способностями и профессиональной квалификацией». Таким образом, в соответствии с ч. 2 ст. 33 Конституции претендент хотя и не имеет субъективного права на назначение на должность в системе государственной службы, пользуется правом на компетентную оценку его способностей для занятия соответствующей вакантной должности.

В областях, где в управленческих структурах недостаточно представлены женщины, допускается на основании ч. 2 и 3 ст. 33 Конституции при равной профессиональной подготовке отдавать предпочтение женщинам при замещении должностей государственных служащих.

В ч. 3 ст. 33 Основного закона ФРГ установлен принцип равенства на государственной службе. Никто не мажет быть ущемлен в своих правах из-за религиозного вероисповедания или мировоззрения. Это же касается и принадлежности к политическим партиям. Пользование гражданскими и политическими правами, доступ к государственным должностям, как и права, приобретенные на государственной службе, не зависят от исповедуемой религии. Никому не может быть причинен ущерб по причине его приверженности или неприверженности к какому-либо вероисповеданию или мировоззрению.

Ч. 4 ст. 33 Основного закона гарантирует сохранение профессиональной государственной службы в Германии. Согласно этой части «выполнение государственных функций является постоянной задачей состоящих на государственной службе и вменяется им в обязанность». При этом с государством они находятся в особых отношениях верности и повиновения. Как видно, ч. 4 ст. 33 Конституции ФРГ содержит также положения о преемственности функций, потому что решение государственно-правовых задач в обычных условиях всегда должно оставаться функцией государственных служащих.

В соответствии с ч. 5 ст. 33 Основного закона законодательство о государственной службе должно создаваться с учетом традиционных принципов профессионализма в этой сфере. При этом акцент делается на требовании учет «…традиционных принципов, касающихся статуса профессиональных чиновников».

К важнейшим общепризнанным (традиционным) принципам, касающимся правового статуса чиновников в ФРГ, относятся: пожизненное назначение, обязанность государственного служащего быть верным долгу, партийно-политический нейтралитет право на участие в профсоюзах и объединениях по профессиям; запрет на забастовки, служебная иерархия и др.

Среди прочих важных для государственной службы норм Конституции ФРГ следует назвать ст. 34, согласно которой если какое-либо лицо при исполнении порученной ему государственной должности нарушит свои служебные обязанности перед третьими лицами, то в принципе ответственность несет государство или ведомство, на службе у которого состоит это лицо. Однако при наличии умысла или грубой небрежности сохраняется право регрессного иска. В случае требований о возмещении ущерба и в случае регрессного иска не исключается применение обычного судебного порядка.

Ч. 4 ст. 19 Основного закона предоставляет возможность обращения в суд каждого лица, чьи интересы нарушены государственной властью. В этих случаях потерпевшие могут предъявлять иски в обычных судах, если не установлена иная подсудность.

В соответствии с ч. 1 ст. 36 Конституции в высших учреждениях ФРГ (т.е. в высших органах федеральной власти и управления) в соразмерном (надлежащем) соотношении должны быть представлены государственные служащие из всех федеральных земель. Процентный состав представительства отдельных земель не должен быть ни существенно завышен, ни существенно занижен. В других учреждениях федерации набор сотрудников, как правило, производится из жителей той земли, в которой действуют эти учреждения.

Согласно ч. 1 ст. 60 Конституции ФРГ Федеральный президент имеет право назначать на должности и освобождать от должности федеральных судей, федеральных государственных служащих, офицеров и унтер-офицеров, поскольку законом не установлено иное. Федеральный президент может делегировать эти полномочия другим ведомствам в соответствии с ч. 3 ст. 60 Конституции. Это широко практикуется.

В соответствии с Основным законом ФРГ (ст. 70) законодательство о государственной службе не содержит единого распределения законодательной компетенции. Анализ ст. 73-75 Основного закона позволяет ответить на вопрос о том, имеется ли и в каком объеме исключительная законодательная компетенция (ст. 71-73 Конституции ФРГ), конкурирующая законодательная компетенция (ст. 72, 74, 74а Конституции ФРГ) или законодательная компетенция по принятию федерацией основ правового регулирования (ст. 75 Конституции ФРГ). Все остальное является законодательной компетенцией земель (ст. 30 и 70 Конституции ФРГ).

Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам правового положения лиц, находящихся на службе федерации и корпораций публичного права федерального ранга (п. 8 ст. 73 Конституции ФРГ). Конкурирующая законодательная компетенция распространяется на оплату труда и содержание служащих государственных учреждений, находящихся с ними в публично-правовых отношениях службы и верности (ч. 1 ст. 74а Конституции ФРГ), поскольку федерация не обладает согласно п. 8 ст. 73 Конституции исключительной законодательной компетенцией. В соответствии с п. 1 ст. 75 Конституции ФРГ федерация имеет право издавать с соблюдением условий ст. 72 нормативные акты по вопросам правового положения лиц, состоящих на государственной службе земель, общин и других корпораций публичного права. По этим вопросам федерация правомочна издавать только основы (рамочные предписания). Они могут содержать лишь в исключительных случаях подробное и непосредственно действующее регулирование. Если по указанным вопросам федерация издает рамочные предписания, то земли обязаны издать в течение установленного законом срока законы земли (ч. 3 ст. 75 Конституции ФРГ).

В соответствии с изложенными положениями Основного закона ФРГ различают государственных служащих федерального и земельного уровня и соответственно законодательство о федеральной и земельной государственной службе.

Основными действующими федеральными законодательными актами, регулирующими отношения государственной службы Германии, являются:

• Общий закон о правовом положении государственных служащих от 1 июля 1957 г. (в редакции от 27 февраля 1985 г. с последующими изменениями и дополнениями);
• Закон о федеральных служащих от 14 июля 1953 г. (в редакции от 18 сентября 1957 г. и от 27 февраля 1985 г. с последующими изменениями и дополнениями);
• Положение о прохождении государственной службы в федерации от 15 ноября 1978 г. (в редакции от 8 марта 1990 г.);
• Закон об обеспечении государственных служащих от 24 августа 1976 г. (в редакции от 24 октября 1990 г.);
• Устав Федерального дисциплинарного права от 20 июля 1967 г.;
• Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 г. (в редакции от 21 февраля 1989 г., от 6 февраля 1991 г.).

Конституция закрепляет основы, на которых строится законодательство о государственной службе. Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам правового положения лиц, находящихся на службе федерации и корпораций публичного права, подчиненных федерации (ст. 73). Принятие таких законов требует одобрения бундесрата (ст. 74а). Федерация также имеет право издавать в общих интересах федерации и земель (ст. 72) основополагающие предписания по вопросам правового положения лиц, состоящих на государственной службе земель, общин и других корпораций публичного права (ст. 75).

К области конкурирующего законодательства федерации и земель относятся вопросы оплаты и содержания служащих государственных учреждений. Такие законы требуют одобрения бундесрата (ст. 74а Основного закона).

В соответствии с Конституцией § 1 Общего закона об унификации законодательства в отношении служащих в редакции 1985 г. (далее - Общий закон 1985 г.) устанавливает, что предписания гл. 1 данного закона являются обязательными для законодательства земель.

Существует ряд законов и постановлений Правительства, регулирующих права и обязанности отдельных категорий служащих, как, например. Социальный кодекс, Закон об охране материнства. Федеральный закон о средствах на воспитание, Закон об инвалидах, Закон о защите трудящейся молодежи, Федеральный закон об оплате труда. Закон о страховании государственных служащих, Закон о возмещении расходов на поездки федеральных служащих и др.

Согласно Закону о федеральных служащих в редакции 1985 г. (далее закон 1985 г.) федеральным служащим является лицо, находящееся в публично-правовых отношениях службы и верности (служебных отношениях) с федерацией либо непосредственно подчиненное федерации корпорацией, учреждением или организацией публичного права. Служащий, подчиняющийся федерации, является непосредственно федеральным служащим. Служащий, имеющий работодателем подчиненную федерации корпорацию, учреждение или организацию публичного права, является косвенным федеральным служащим.

Высшей служебной инстанцией государственного служащего является высшее учреждение его начальника, в сфере компетенции которого он занимает должность. Непосредственным начальником считается тот, кто может давать государственному служащему указания (распоряжения) по его служебной деятельности. Кто является начальником службы и непосредственным начальником, определяется структурой публично-правового управления; если начальника службы нет, то компетентная высшая федеральная инстанция выполняет полномочия начальника службы.

Для выполнения государственно-правовых задач государственные служащие назначаются: пожизненно; на время, если служащего

используют на определенный срок; на испытательный срок, если служащий обязан его пройти для дальнейшего использования его постоянно; если служащий проходит подготовительную службу.

Положение о порядке прохождения государственной службы («служебная карьера») дает классификацию государственных служащих в аспекте их принадлежности к определенной должности. В целом «служебная карьера» охватывает все должности одного и того же профессионального направления, которые предполагают одинаковую подготовку и образование. К ней относятся также подготовительная служба и испытательный срок.

Общий Закон о правовом положении государственных служащих устанавливает четыре вида должностей государственных служащих (или четыре ранга): нижний уровень службы (простая служба); средний уровень службы (средняя служба); повышенный уровень службы (ответственная служба); высший уровень службы (высшая служба). Государственным служащим в пределах каждой группы присваиваются ранги.

При принятии на государственную службу действует правило равных возможностей, которое состоит в том, что назначение на государственную службу производится в соответствии со способностями и профессиональным уровнем подготовки претендента. Запрещена дискриминация с точки зрения пола, происхождения, расы, вероисповедания, а также по религиозным или политическим мотивам. В ФРГ действуют следующие общие требования для поступления на государственную службу. Государственным служащим может стать только тот, кто является немцем по смыслу ст. 116 Конституции; даст гарантию выступать в поддержку свободного демократического порядка в духе Основного закона; обладает специальным уровнем подготовки и т.д. По закону 1985 г. возможны исключения из общего правила. Так, в случае служебной необходимости на государственную службу на должность профессора, доцента вуза могут быть приняты иностранцы.

Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует порядок приема на государственную службу. Претенденты определяются с помощью оповещения о наличии свободной должности в специальных печатных сообщениях. Их отбор должен производиться в соответствии с пригодностью, способностями и профессиональными достижениями без учета пола, происхождения, расы, вероисповедания, религиозных или политических взглядов. Назначение служащих на должность осуществляется после подтверждения их пригодности к государственной службе в результате сдачи экзаменов. Если возраст служащего не превышает 32 лет, он мажет быть назначен на должность лишь после успешного прохождения испытательного срока. Назначение допускается только на начальную должность.

Назначение федеральных государственных служащих на должность производится Федеральным президентом или уполномоченными на это инстанциями. Государственный служащий считается назначенным на должность после вручения ему грамоты о назначении.

Занятие соответствующих должностей возможно при выполнении ряда условий в зависимости от ранга. Для прохождения службы нижнего уровня требуются успешное окончание основной общеобразовательной школы или признанный равноценным уровень образования; подготовительная практика к занятию должности. Для прохождения службы среднего уровня требуются окончание реального училища; подготовительная практика к занятию должности в течение одного года; сдача экзамена на прохождение этой службы. Для прохождения службы повышенного уровня необходимы школьное образование, дающее право на поступление в высшую школу; подготовительная практика к занятию должности в течение трех лет; сдача экзамена на право службы в этой должности. Для прохождения службы высшего уровня требуются окончание высшей школы; подготовительная практика к занятию должности в течение как минимум двух лет; сдача экзамена на право прохождения службы. Для занятия общей административной должности изучение юридических наук (частное или публичное право), а также изучение экономических, финансовых и общественных наук признаются равноценными.

Независимо от конкретных специфических функций государственным служащим вменено выполнять свои задачи беспристрастно и справедливо и при исполнении служебных обязанностей принимать во внимание благо всего общества. Государственный служащий всем своим поведением должен демонстрировать приверженность демократическому общественному строю в духе Основного закона (Конституции) ФРГ и способствовать его выполнению. В политической деятельности он обязан соблюдать ту степень умеренности и сдержанности, которые диктуются его служебным положением по отношению к обществу и обязанностями его ведомства.

Государственный служащий несет полную личную ответственность за правомерность своих действий по исполнению служебных обязанностей. О своих сомнениях относительно правомерности (законности) служебных указаний (распоряжений) госслужащий должен немедленно сообщить своему непосредственному начальнику. Если распоряжение остаётся в силе, то государственный служащий должен обратиться к следующему вышестоящему начальнику. Если и он подтверждает распоряжение, то государственный служащий должен его исполнить, если требующееся от него поведение не кажется ему наказуемым или противоречащим установленному порядку, или если он не усматривает эту наказуемость или нарушение общественного порядка, или если требующееся от него поведение не нарушает человеческого достоинства; от ответственности в этом случае он освобождается. Подтверждение распоряжения при наличии просьбы должно быть дано ему в письменном виде.

Каждый государственный служащий обязан принести следующую присягу: «Клянусь соблюдать Основной закон ФРГ и все законы, действующие в Федеративной Республике, и добросовестно выполнять свои служебные обязанности, как мне поможет Бог». Присяга подтверждает публично-правовые отношения долга и верности между ФРГ и государственным служащим. Служащий увольняется, если он отказывается принести присягу.

Повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются в ФРГ соответствующими государственным жалованьем и другими выплатами, а также гарантиями для государственных служащих, обеспечивающими стабильность служебного места и продвижения по службе, а также достойный уровень жизни им и их семьям.

Государственному служащему для всякой иной, помимо службы, работы требуется предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Оно необязательно лишь для принятия опекунства, ухода за больным или немощным, для обязанностей по исполнению завещания, отправления свободной профессии, управления собственным имуществом, деятельности, связанной с обучением и исследованиями в научных институтах и учреждениях. Государственные служащие не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета, управления или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой иной правовой формы.

Государственный служащий обязан в связи со служебной необходимостью выполнять сверхурочную работу. Если сверхурочная работа превышает 5 часов в месяц, он получает отгул, причитающийся ему за 3 месяца сверхурочной работы.

Для регламентации государственно-служебных отношений в Германии характерно единство прав и обязанностей государственных служащих.

Государственные служащие имеют право на обеспечение и защиту. Начальник должен заботиться в рамках особых взаимоотношений с государственным служащим о его благе и благе его семьи, а также защищать его в период его деятельности.

Государственные служащие имеют право на служебные наименования. Они устанавливаются федеральным президентом или уполномоченными на это инстанциями. Наряду с этим государственные служащие имеют право только на присвоенные государством звания и ученые степени. Находящиеся на пенсии государственные служащие могут носить и далее эти наименования с добавлением слов «на пенсии», а также сохраняют звания, принятые государством в связи с определенной должностью.

Законодательством предусмотрено право государственных служащих на определенный должностной оклад. Должностные оклады государственных служащих приведены в Федеральном законе об оплате труда в редакции от 6 февраля 1991 г. Они состоят из основного оклада, местной доплаты, в определенных случаях должностных или определяемых данным местом надбавок, а также прочих доплат и надбавок.

Все вопросы, связанные с оплатой труда, регулируются на единой правовой основе, причем данные правовые нормы действительны и для федерации, и для земель, и для муниципалитетов, муниципальных объединений, органов, учреждений и фондов, являющихся субъектами публичного права.

Особенности, характерные для отдельных земель, могут учитываться лишь в случаях, допускаемых законом.

Конституционной основой оплаты труда государственных служащих является «принцип содержания», который представляет собой один из основных правовых принципов статуса государственного служащего. Оплата труда должна быть соразмерной и соответствовать занимаемой должности.

Государственным служащим гарантируются выплаты по обеспечению. Они предусматривают: пенсионное обеспечение и

материальную помощь; обеспечение семьи после смерти государственного служащего; выплаты в случае его исчезновения, несчастных случаев; переходные выплаты и компенсации в особых возрастных случаях. Возрастная граница для выхода государственных служащих на пенсию 65 лет.

Государственным служащим гарантируется оплата поездок и переезда с одного места жительства на другое. Каждый государственный служащий имеет право на ежегодный отпуск для отдыха с сохранением полного заработка. Существуют особые правовые акты, регулирующие отпуска для федеральных государственных служащих, находящихся на службе в федеральных органах, а также для государственных служащих, проходящих службу за границей.

Инструкция об особых отпусках для федеральных государственных служащих регулирует предоставление отпусков для политической деятельности, повышения квалификации и прочих признаваемых важными государственно-политических целей. Государственные служащие имеют право на предоставление отпуска с сохранением оплаты для участия в выборах и референдумах, для борьбы за место в парламенте, а также для выполнения служебных обязанностей, для выполнения почетных обязанностей (например, присяжного заседателя в суде), если этого требует долг перед законом.

Отпуск государственному служащему может быть предоставлен, если это не противоречит интересам службы, для ремесленных, профессиональных, государственно-политических или религиозных, а также спортивных целей, а также в связи с важными личными, прежде всего семейными, обстоятельствами. Государственным служащим предоставляется отпуск для работы в местных представительных органах.

В законодательном порядке регулируются также вопросы обращения с личными делами государственных служащих. Служащие имеют право на допуск к своему личному делу. Государственные служащие имеют право на обеспечение и защиту. Начальник должен заботиться в рамках особых взаимоотношений с государственным служащим о его благе и благе его семьи, а также защищать его в период его деятельности.

Государственному служащему должно сообщаться обо всех жалобах на него и обо всех отрицательных заключениях о его деятельности до внесения их в личное дело. Его мнение об этом должно фиксироваться в личном деле.

Все государственные служащие имеют право на участие в профсоюзах и других профессиональных объединениях. Применение каких-либо санкций к государственному служащему за подобную деятельность не допускается.

Каждый государственный служащий имеет право на получение служебного свидетельства. Оно выдается по просьбе служащего его непосредственным начальником с указанием занимаемой должности и срока службы. По желанию служащего в нем также могут указываться характер деятельности и достигнутые результаты.

Прохождение службы охватывает все должности одного и того же профессионального направления, предполагающие одинаковую подготовку и образование.

Продвижение по службе включает в себя также подготовительную службу и испытательный срок. Во время испытательного срока и до истечения определяемого законом срока, который составляет как минимум один год, служащий не мажет быть повышен в должности. Для обычного повышения по службе требуется сдача экзамена.

Соответствующие инстанции, ответственные за порядок прохождения службы, при участии Федерального комитета по кадрам издают правила об уровне образования государственного служащего для получения должности, а также об объеме и характере требований, предлагаемых при сдаче экзамена.

Подготовительная служба низшего уровня длится шесть месяцев, испытательный срок - один год (этот срок может быть продлен). Время работы после достижения 16 лет, не засчитанное в подготовительную службу, может быть засчитано в испытательный срок.

Подготовительная служба среднего уровня продолжается не менее одного года. После прохождения подготовительной службы сдается должностной экзамен (испытательный срок составляет два года). Однако для служащих, сдавших экзамен с результатом выше среднего уровня, он может быть сокращен до одного года или шести месяцев.

Подготовительная служба высшего уровня требует не менее трех лет. После успешной сдачи экзамена служащий проходит испытательный срок, составляющий два года и шесть месяцев.

Служащие среднего уровня могут быть переведены в должность высшего уровня службы, если они прослужили не менее четырех лет и пригодны к работе на высшем уровне. Ознакомление с новой должностью длится не менее трех лет, после чего сдается переходный экзамен.

После прохождения трехлетнего испытательного срока высшего уровня сдается должностной экзамен. (Половина испытательного срока проходит в органах внешнего управления.) Должность высшего уровня службы одного профессионального направления может быть предоставлена особенно способным служащим высшего уровня, если они по своим личным качествам пригодны для такой работы; прослужили не менее 15 лет; в возрасте не менее 40 и не более 58 лет; прошли все требуемые должности, успешно справляются с новой должностью. Ознакомление с новой работой длится не менее трех лет.

Законодательством регулируются также вопросы назначения на должности других кандидатов. При этом вопрос об их пригодности решается Федеральным комитетом по кадрам. Испытательный срок для них определяется следующим образом: низший и средний служебный уровень три года; высший уровень первой ступени четыре года; высший уровень второй ступени - пять лет.

Государственный служащий может быть временно откомандирован в другое учреждение в связи со служебной необходимостью для выполнения работы, соответствующей его должности. Для откомандирования требуется согласие служащего, если срок откомандирования превышает один год, а во время испытательного срока - два года.

Служащий может быть переведен по службе в пределах сферы служебных полномочий своего работодателя по своему заявлению или по служебной необходимости. Перевод на должность в другое ведомство без согласия государственного служащего допускается только в том случае, когда новое ведомство означает такое же равноценное прохождение службы и с тем же окончательным основным окладом. При смене управления должно быть выслушано мнение государственного служащего.

При ликвидации учреждения, изменении его структуры, слиянии учреждений на основе законодательного предписания или распоряжения федерального правительства государственные служащие могут быть переведены без их согласия на другую работу с таким же или равноценным прохождением службы. При этом их основные оклады и льготы могут быть меньше прежних.

Перевод государственного служащего в сферу служебных полномочий другого работодателя допускается только с согласия государственного служащего.

В Уставе федерального дисциплинарного права подробно регламентированы последствия невыполнения или ненадлежащего выполнения государственными служащими возложенных на них обязанностей. Государственный служащий считается совершившим служебный проступок, если он виноват в нарушении исполнения возложенных на него обязанностей. Даже вне службы, если действия служащего существенно затрагивают интересы его ведомства, в частности влияют на «уважение и доверие к его должности», считается, что он совершает проступок. Однако не каждое нарушение обязанностей влечет за собой применение мер ответственности.

В уставе предусмотрен детальный порядок привлечения государственных служащих к ответственности за служебные проступки (дисциплинарный процесс). Порядок увольнения со службы за проступки (и по другим основаниям) предусмотрен Общим законом о правовом положении государственных служащих и Законом о федеральных служащих. При рассмотрении дел о дисциплинарных проступках преобладает «принцип благоприятствования», т.е. непосредственный начальник и вышестоящая инстанция решают, следует ли принимать меры в связи с проступком. При этом учитывается не только сам проступок и поведение чиновника при этом, но и его личность, его деятельность, его поведение на службе и вне ее как в положительном, так и в отрицательном отношении.

В качестве дисциплинарных мер в законодательстве установлены: выговор; денежный штраф; уменьшение оклада; перевод на другую должность того же профессионального направления, но с меньшим основным окладом; увольнение со службы; сокращение пенсионного обеспечения; отказ в выплате пенсионного обеспечения.

Выговор может быть объявлен непосредственным начальником; денежный штраф может быть назначен либо непосредственным начальником или вышестоящей инстанцией в порядке дисциплинарной меры. Все другие более строгие дисциплинарные взыскания могут назначаться только специальными дисциплинарными судьями в ходе официального дисциплинарного процесса.

Жалоба на дисциплинарное взыскание может быть подана в течение двух недель, если она подается на решение непосредственного начальника, и в течение месяца, если она подается на решение вышестоящей инстанции в федеральный дисциплинарный суд.

Официальный дисциплинарный процесс может быть инициирован возбуждающей дело инстанцией письменным распоряжением. Он включает расследование и судебное разбирательство в дисциплинарном суде.

Возбуждающей дело инстанцией является обычно инстанция, ответственная за назначение государственного служащего. Она определяет руководителя расследования (за исключением тех случаев, когда факты не требуют дальнейшего разъяснения), который и производит сбор информации. Государственный служащий вправе сам просить о возбуждении против него дисциплинарного процесса, чтобы смять с себя подозрения.

Федеральный прокурор, ответственный за ведение дисциплинарных процессов, обязан обеспечивать единообразное выполнение норм дисциплинарного права и охраняет интересы административных органов и всего общества на каждой стадии процесса. Он может потребовать от соответствующей инстанции возбуждения дисциплинарного процесса. Прокурор подчиняется федеральному министру внутренних дел.

Высшими дисциплинарными судами ФРГ являются Федеральный дисциплинарный суд во Франкфурте-на-Майне, который принимает решения в составе трех членов (председатель, заседатель с юридическим образованием, второй заседатель, принадлежащий к тому же профессиональному направлению, что и государственный служащий, чье дело рассматривается), и федеральный административный суд в Берлине, где решение выносится в сенатах по дисциплинарным делам в составе трех членов суда (председатель и два заседателя из числа государственных служащих).

По законодательству служебные отношения прекращаются вследствие увольнения; отстранения от должности согласно дисциплинарным наказаниям, а также ухода на пенсию.

Таким образом, характерными чертами современной модели германской государственной гражданской службы являются:

1. высокая роль политических назначений в системе государственной гражданской службы;
2. разграничение компетенции в системе организации государственной гражданской службы по уровням управления;
3. многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью;
4. высокий социальный статус государственного гражданского служащего, существование института почетного чиновника;
5. полноценная система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип «пожизненного назначения».